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PAGE  PAGE - 7 - 论基础测绘能力建设 阮于洲 （国家测绘局测绘发展研究中心，北京，100830） 摘要：基础测绘是国家基础性、公益性事业，广泛服务于经济建设、国防建设和社会发展，关系国家安全和利益，是准确掌握国情国力、提高管理决策水平的重要手段，是实现经济社会可持续发展的基础性工具。随着经济建设、社会发展和人民生活对基础测绘保障服务需求的日益旺盛，急需进一步完善基础测绘运行机制，强化基础测绘设施装备，优化基础测绘组织结构，提升基础测绘建设水平。本文探讨了基础测绘建设存在的主要问题，提出了加强基础测绘能力建设的建议。 关键词：基础测绘 地理信息 能力 1. 基础测绘建设的主要进展 “十一五”以来，通过实施西部测图工程、1：5万数据库更新工程等重大基础测绘项目，全国基础测绘取得跨越式发展。20多个卫星定位综合服务系统已经建成，空间定位精度、速度显著提高。2000国家大地坐标系推广应用取得初步成效。1:5万地形图对陆地国土的覆盖率由80%提高到将近100%，1:1万地形图对陆地国土的覆盖率由44%提高到将近50%。1:5万、1:25万、1:100万基础地理信息数据库实现全面更新；31个省、自治区、直辖市启动1:1万数据库建设，其中11个已经建成；约100个市级1:2000及更大比例尺数据库建成，基础地理信息数据库逐步成为主要的基础测绘成果形式。不断完善的基础地理信息资源为开拓全方位的测绘服务奠定了坚实的基础，为辅助政府管理决策、加强和改善宏观调控、实施重要战略与重大工程、监测资源环境、应对和处置突发事件、改善人民群众生活等提供了及时的测绘保障，特别是为抗震救灾等应急事件处置提供了有力支持。选取100多个城市开展“数字城市”建设试点、示范，启动了国家地理信息公共服务平台建设，探索了基础测绘公共服务的新途径，为转变基础测绘公共服务方式奠定了坚实的基础。 2. 基础测绘建设存在的主要问题 基础测绘需求深度和广度的不断拓展，对基础测绘保障服务能力提出更高要求。当前，基础测绘运行机制、设施装备、组织方式等方面还存在一系列问题，基础测绘保障服务能力同需求尚??一定差距。 2.1 基础测绘运行机制不完善 基础测绘投入机制不完善。县、市级基础测绘管理职责往往挂靠在建设、规划、国土等部门，具有完善的基础测绘投入机制的少之又少。《基础测绘条例》、《基础测绘计划管理办法》等都将基础航空摄影列入省级基础测绘工作内容，但目前财政部门仅有中央财政列支国家基础航空摄影科目用于完成国家和地方的基础航空摄影任务，随着国家和地方航摄需求的持续旺盛，现在国家基础航空摄影投入增长水平远远赶不上需求的增长水平，同时，这种“大一统”的投入体制根本上同基础测绘“分级管理”的体制相背离，需要改革调整。 基础地理信息更新机制不完善。“十一五”期间1：5万数据库更新采用的是全面更新的方式，由于当初1：5万数据库建库时使用的地形图现势性较差，因而采用全面更新的方式有其必要性。当前基础地理信息数据库建设已经基本进入定期更新的良性发展轨道，短期内要素的变化率并不高，采用全面更新的方式不仅会浪费大量的基础测绘建设资源，而且会大大降低基础测绘建设效率。各基本比例尺的基础地理信息本身存在一定的相关性，可以通过大比例尺的基础地理信息更新中、小比例尺基础地理信息，由于我国基础测绘实行分级管理，各级基础测绘建设往往是各自为政，也在一定程度上降低了基础测绘建设效率，不能形成测绘部门的整体合力。 基础地理信息共享机制不完善。基础地理信息共享是减少重复建设、最大程度发挥财政资金使用效益的必然选择。某些要素的权威信息掌握在民政、水利等专业部门，由于共享机制不完善，这些信息只满足专业部门的工作需要，不能实现更大范围的共享，限制了财政投入效益的最大程度的发挥。测绘部门作为基础地理信息服务部门，往往不得不投入大量资金生产相关信息。一些生产建设部门在实施重大基础设施项目时也会大范围的开展测绘工作，由于共享机制不完善，但这些测绘成果也仅仅是限于一次性或本部门的使用。 基础测绘应急保障机制不完善。公共应急管理测绘保障服务的统筹协调非常薄弱，应急测绘保障服务与国家应急指挥部门缺乏有效连接和互动，缺乏跨部门、跨军民、统一协调全国测绘力量的应急响应机制，特别是在航空摄影和卫星遥感影像获取、处理与提供等方面，各部门各单位各自为政，造成测绘保障服务能力严重不足。由于基础测绘队伍主要承担国家的战略性测绘任务，不具备快速机动、专业化的应急测绘装备和相应人才，缺乏应急地理信息数据整合、集成、表现以及集中服务的相应队伍，难以有效承担公共应急测绘保障服务工作。其它专业测绘队伍以本部门测绘业务为主，其技术力量和装备水平更不能满足应急测绘的要求。 2.2 测绘基准体系和技术装备建设滞后 测绘基准体系建设管理力度不