“十三五”财税改革难点.docVIP

PAGE  PAGE 10 “十三五”财税改革难点 　　中国税制改革下一步是注重社会各个利益集团的利益调整。财政体制有两大改革需要推进：一是事权和支出责任划分究竟怎么做；二是收入划分问题 　　十八届三中全会对全面深化改革做了总体部署，财政被定位为国家治理的基础和重要支柱，并对全面深化财税改革提出了明确要求。其后财税改革加速加力推进。 　　本轮财税改革有两个突出特点：一是全面推进。预算、税制和财政体制同时展开。以往财税改革主要围绕一两个方面进行，比如1994年的财税改革是财政体制和税制两方面推进。再如2001年-2007年的财税改革，重点是构建适应社会主义市场要求、符合公共财政特征的 预算制度。二是站在新的历史起点上向纵深推进。 　　本轮改革是接续过去已经完成的财税改革向深水区挺进。所谓站在新的历史起点上，意指改革是在社会主义市场经济体制已初步建立、经济总量已位居全球第二位、信息化社会和老龄化社会已显雏形条件下的改革。所谓向深水区推进，意指改革既要解决过去想办而难办的事，又要适应时代要求推出新的改革举措。时至目前，预算、税制和财政体制三方面先后推出了系列改革举措。 （一） 　　预算管理改革目前已经做了三件事： 　　一是建立了规范的地方政府债务管理制度。改革明确了地方政府可以举债和怎么举债，实行了自发自还、公开透明的债务发行机制，确定了债务额度的管理机制，形成了中央统一领导、分级管理的债务管理体制。这不仅抑制了财政风险，也规范了政府行为。 　　二是建立了政府预算公开制度。预算公开是过去没有的改革举措。2014年新修改的《预算法》明确要求四本预算全部公开，同时规定了预算公开的时限、内容和法律责任。这意味着预算公开步入法治化轨道。 　　三是在公务支出管理上进行了深度改革。公务支出一直是社会公众关注的热点和焦点。人们观察政府、评价政府，往往从三公支出上入手。 　　根据八项规定精神，近年来预算改革在这方面做了大动作，建立了新的严格可行的公务支出管理制度，出台了会议费、因公临时出国费、公车运营和维护费、培训费、接待费、差旅费等管理办法。同时还快刀斩乱麻推出了公车改革、办公用房改革。这些改革目前都已落地，赢得了社会好评，提高了政府公信力，而且还为预防腐败创造了条件，推动了政府作风转变。 　　在税制改革方面，根据十八届三中全会的要求，强力推进营改增、资源税、环境税等改革。目前增值税扩大征收范围，实现全覆盖，取消了营业税。资源税改革已完成预期目标的三分之二，环境税立法进入征求意见阶段，消费税调整了税目、税率。在两年时间里，税改任务完成已接近一半。 　　与西方国家比，中国税改速度较快，西方国家的税改大多只在某一税类上，通常为时五年以上才完成。比如美国上世纪80年代里根政府推行的所得税改革为期十年。我国近年来税改涉及的税种的收入占总体税收的比重近70%，波及面如此大的税改在两三年完成，并不容易。 　　在财政体制改革方面，做了两件事：一是与税制改革相衔接，对政府间收入划分做了调整。增值税全覆盖以后，国内增值税收入在中央和地方间五五分成。二是对转移支付制度进行初步改革。首先是整合了转移支付结构。过去专项转移支付比重高，一般性转移支付比重低，经过调整后，目前一般性转移支付占整个转移支付的比重已经达到60%。目前中央政府对下的转移支付占整个财政支出比重近28%，如果把省、市两级对下的转移支付考虑进来，上对下的转移支付占财政支出总额的比重已近40%。这是中国财政体制上的一个特点。在同样的中央政府收入集中率水平上，西方国家财政转移支付的比重没有中国这么高。 　　在一般公共预算里，我国中央占比47%左右，在这一水平线上，我国转移支付的规模世界最高，有的国家转移支付规模大，但是它的中央收入集中率也高，能达到60%-70%，如法国、澳大利亚，美国中央占比接近60%，但是对下的转移支付比重没有我国高。 　　其次，建立了城市外来人口转移支付制度。在城市内部建立基本公共服务均等化制度是我国转移支付制度设计理念的变化。着眼全国统一市场，更多考虑人口流动因素，根据人口流动特征建立城乡基本公共服务均等化机制是实现共享发展成果的关键改革举措。建立城市外来人口转移支付制度是这一战略的基本保障措施。 　　有必要指出，近年来的财税改革是在实行积极的财政政策的背景下进行的，这与过去大不相同。上世纪80年代和90年代的财税改革都是在适度从紧的财政政策背景下推进的。2001年-2007年的预算改革是在稳健的财政政策背景下推进的。 　　反过来，改革又确为积极财政政策落地生效提供了制度保障，没有改革不可能实施力度空前的支出扩张计划的政策。因为恰恰是增值税改革为大规模减税提供了基本制度保障。 　　也恰恰是地方债管理体制的改革使赤字猛增未引发财政危机。