农村土地“三权分置”的法律制度构建.docVIP

PAGE  PAGE 10 农村土地“三权分置”的法律制度构建 　　摘 要：农村土地“三权分置”改革旨在引导土地经营权有序流转，促进农业的现代化、规模化和集约化经营。农地“三权分置”制度创新的核心是将承包权和经营权进行有效分离分置，农地经营权主体不再限于集体经济组织成员，从而解决我国土地流转具体操作中的瓶颈问题。受制于既有法律供给的不足，实践中“三权分置”权利边界模糊，权能的实现受限，需要准确界定农村土地所有权、农户承包权、经营权的关系，明确土地经营权用益物权性质。 　　关键词：农村土地 “三权分置” 承包权 经营权 　　中图分类号：F301.0 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2016）11-066-03 　　农地产权制度是直接关系农村发展和稳定的一项基础性制度。为实现农村土地资源的充分开发和利用、突破农村土地产权困境，推进农业现代化进程，在探索农村土地承包经营权多种形式流转的实践中，中央从政策层面提出了“三权分置”的改革决策。尽管多地积极进行各种探索实践，但其制度构建及理论探讨多仍集中于经济学视角的产权结构分析，上升到法律层面的关注不多。从法学角度准确界定“三权分置”的内涵及本质，明确三权性质及权能，对于构建培育新型农业经营主体的法律规则体系、推进土地经营权有序流转具有重要的理论价值和现实意义。 　　一、农村土地“三权分置”改革的发展方向 　　从“两权分离”到“三权分置”本质是农村土地权属关系的变革，存在着农地从“集体所有”向“国有”①“私有”“永包制”转变的不同方向。农村土地“三权分置”的发展趋势，实际上与我国坚持社会主义的根本制度密切相关，同时“三权分置”的发展方向，也必须考虑到我国国情发展需要与社会主义市场经济的发展趋势，坚持维护公平与提高效率相统一的改革导向，以释放“三权分置”制度的最大红利。 　　农地“国有化”不符合我国宪法对农村土地所有权由集体所有的规定，与市场经济发展的方向背道而驰，并不可取。农村土地私有化的观点则不符合中国当前国情，农地的彻底私有化将可能导致农地的大规模的集中从而产生“两极分化”现象，将产生新的剥削和不公平。而“永包制”主张土地承包三十年不变发展为永久承包，虽然有利于承包关系的稳定和农业现代化的推进，但也存在农业生产经营者无地可种，而在非农产业有稳定工作、且在城镇已经获得市民待遇的农村转移人口仍然享受土地收益的现象，不利于农村土地资源的有效利用。 　　总体而言，农地“三权分置”可以实施多步走的改革思路：短期内，农地改革仍然应巩固农地的基本生活保障功能。农户土地承包权的退出应与我国城镇化和农村流动人口市民化的过程相适应。一直以来，农村土地是农民最重要的生产资料，起着提供基本生活保障的重要功能。②《2015年全国国民经济和社会发展统计公报》显示：2015年末全国参加城镇职工基本养老保险人数35361万人，比上年末增加1236万人。参加城乡居民基本养老保险人数50472万人，增加365万人。可见，仍有大部分农村流动人口尚无法在城市获得相应的社会保障，确保农民公平获得农村土地资源、提供基本生活保障，仍然是农地制度设计的重要目标。在此情形下，以提高土地资源的利用为重要价值取向的“三权分置”制度，应在严格限制承包权转让的前提下进行土地经营权的流转，允许承租人采取土地租赁合同质押贷款、土地经营收益评估贷款、经营者信用贷款等方式，而不宜简单地允许其以土地经营权向金融机构申请抵押贷款。③作为成员权的土地承包权不能随便流转，也不能用于抵押和担保。尊重农民在土地流转中的主体地位，严格规范土地流转行为，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。 　　但从中长期的发展方向来看，随着我国农民温饱问题的解决，农村流动人口市民化的深入推进，农村土地资源在社会保障中功能的弱化，以及城乡社会保障制度的逐步完善、务工农民在城镇获得基本养老医疗保险、子女入学等待遇之后，即应逐步淡化承包权的成员权色彩，强化土地经营权物权色彩，建立农村转移人口完全退出土地承包的机制。在充分尊重农民意愿的前提下，允许进城农民退出承包农地，国家和集体经济组织应对其给予适当的经济补偿，或者通过承包权、经营权的转让获得经济利益，最终实现农村土地资源与我国劳动力资源的优化配置。 　　二、“三权分置”下的权利构成分析 　　“两权分离”背景下，农村土地产权被分为所有权和承包经营权。“三权分置”的实质是所有权与使用权的进一步分离，以实现经营权的自由流转为最终目的，土地承包经营权被进一步划分为承包权和经营权。从“两权分离”到“三权分置”，所有权与承包经营权权能也发生了相应的调整。 　　（一）农地集体所有权 　　农村土地集体所有权是集体经济组织对农村土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利