区级政府推进PPP模式的实践与探索.docVIP

PAGE  PAGE 7 区级政府推进PPP模式的实践与探索 　　摘要：目前，推进PPP模式已从政策制订期进入实践操作期。本文在回顾了南京市江宁区推进PPP模式的进展情况基础之上，分析探讨区级政府推进PPP模式的困境，对存在的难点问题进行了探讨，并从细化与完善PPP政策、推动PPP模式规模化运作、建立健全PPP项目监管体系等方面提出建议。 　　关键词：PPP模式；社会资本；融资 　　中图分类号：F127；F810.452 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-02 　　一、PPP模式的涵义 　　PPP模式（Public-Private-Partnership），翻译为“公司合伙制”，具体指公共部门与私营企业以特许协议为基础，通过签署合同明确双方的权利和义务，共同承担投资、责任、回报及风险，提供公共产品或服务，提高公共基础设施的质量与效率。 　　PPP有广义与狭义两个范畴。广义PPP模式是指公共部门和私人部门采取相应的合作方式，共同为社会提供公共服务。主要包括，BOT（建设―经营―转让）、BTO（建设―转让―经营）、BOO（建设―拥有―经营）等。狭义PPP模式是指公共部门和私人部门共同出资，成立项目公司，为社会提供公共服务的方式。 　　财政部先后发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等一系列政策文件，积极指导各地开展PPP模式的推广，各省市区（县）掀起了推广运用PPP模式的热潮。 　　二、南京市江宁区推进PPP模式的基本情况 　　南京市江宁区对照财政部和省市相关文件精神，结合PPP融资模式的基本特点和江宁区的实际情况，制订了《南京市江宁区关于在公共服务领域推广政府和社会资本模式的实施意见》。 　　（一）建立工作小组，积极探索推广PPP模式 　　财政部门会同全区其他有关部门，加强政策沟通和信息交流，建立完善政府与社会资本合作协调工作机制，整合内部资源，建立PPP工作小组，负责做好PPP推广工作。同时积极探索建立江宁区多元化可持续的城镇化投融资机制，引入PPP模式，扎实推进淳化、江宁、横溪、湖熟新市镇建设。创新重点领域融资和投资机制，在资源环境、公共服务、基础设施建设、生态保护等领域，推广PPP模式。各有关部门在各自职责范围内参与项目过程管理，负责相关领域具体工作，加强推广PPP模式的指导和监督，促进PPP项目落地实施。 　　（二）强化政策支持，积极做好宣传引导工作 　　财政部门根据全区PPP项目进展情况，统筹相关财政专项资金，主要用于示范项目的资本金投入、财政奖励、融资费用补贴以及相关咨询评审费用支出；积极向上级部门推荐PPP示范项目，力争上级专项资金支持；积极鼓励金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。大力宣传江宁区鼓励及引导资本参与公共服务领域PPP模式的一系列政策和措施，让社会资本充分了解参与及运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策，以便更好地稳定预期市场，提高社会资本对PPP模式的认可度，鼓励和引导社会资本积极参与到江宁区公共服务领域和基础设施建设中来。 　　（三）积极推进PPP项目先行先试 　　PPP项目先行先试是推广运行PPP模式的重要环节。按照“试点先行、先易后难、循序渐进”的原则，各行业主管部门、园区、平台根据经济社会发展需求及行业发展规划，从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。财政部门会同发改部门组织对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核，依据审核结果，建立PPP项目储备库。从中选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，激活社会投资活力。 　　三、目前区级政府推进PPP模式的困境 　　（一）PPP实际操作层面难度较大 　　由于PPP在我国属于新生事物，推广时间较短，发展还不成熟，加之其本身环节较多，涉及专业领域较广，所以尽管财政部和省、市、区（县）政府都相继出台了一些实施意见及政策文件，但原则性、共性内容较多，地方性特征不够明显，特别是针对区一级政府的可操作性不强，项目路线图不清晰。由于相关专业投资机构及人才的匮乏，很多区级政府的PPP项目的运作都是以财税、法学人士来主导推动的，项目运营的合理性及科学性很难得到保障。另外，政府相关部门推进PPP项目的步调不一致，上级部门缺乏对基层操作的指导和帮助，也使PPP模式在区一级的健康有序推进受到一定的影响。 　　（二）仅将PPP作为一种融资手段 　　PPP是一个过程，政府和社会资本通过合作，按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，共同提供公共服务或者进行基础设施建设。当前，很多区级政府把PPP模式仅仅当成一种融资模式，过分夸大P