株洲推行PPP投融资模式的思路.docVIP

PAGE  PAGE 8 株洲推行PPP投融资模式的思路 　　【摘要】株洲市是全国首批PPP模式改革试点城市。我们在分析我国PPP模式发展实践和存在的主要问题的基础上，分析了株洲市近三年PPP模式的发展情况，并提出了株洲市进一步推进PPP模式的思路与政策建议。 　　【关键词】株洲 PPP模式 思路与建议 　　一、PPP投融资模式的内涵与特征 　　PPP模式（Public Private Partnership）是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建设的合作模式。PPP包括外包类、特许经营类、私有化类三大类，在我国目前开展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT，在选择PPP模式时主要考虑收费定价、投资收益、风险分担、融资和改扩建需求及项目期满处置等因素。PPP模式具有以下几个特征：第一，PPP模式是公共部门与私人部门之间的合作模式；第二，PPP合作的领域是基础设施建设和公共服务提供，合作的目的是提供公共产品与服务。第三，PPP合作要实现利益共享，合作共赢，同时风险共担。 　　二、我国PPP模式发展实践和存在的主要问题 　　（一）我国PPP模式发展实践 　　推行PPP模式是我国城市建设投融资体制改革与创新的重要举措，不仅有利于减轻地方政府债务压力，更重要的是有利于提高我国公共产品和服务的供给效率，进而倒逼政府职能转变和相关制度体系变革。 　　1995年，原对外经贸合作部出台了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，这是我国最早关于PPP的相关政策。为了鼓励民间资本参与参与公共基础设施和公共服务领域建设，2001年12月，原国家计委发布了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，明确“鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2010年5月，国务院发布了《关于鼓励和引导民间资本健康投资发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域等。2014年9月，财政部发布了《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》，完善了财政投入及管理方式。2014年11月国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资的具体意见。随着PPP模式的进一步推进，需要各层面的政策法规不断完善，确保PPP模式健康快速发展。 　　在PPP模式相关政策制度建设过程中，我国PPP项目也在实践中不断发展。早在1990年我国就开始实施了PPP项目，1994年，刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目，2007年有107个项目采用了PPP模式，截止2015年，我国采用PPP模式运作的项目超过1000个，总计投资额超过9000亿元，主要分布在能源、水务与污水处理、交通和通信领域。采用特许经营、运营与维护、租赁合约等形式的PPP模式在我国基础设施建设领域得到了应用，其中以BOT特许经营的应用最为广泛。经过30多年的发展，已形成PPP模式运作的诸多典型案例，具体包括泉州刺洞大桥、北京地铁四号线、上海萃奉金高速公路、南京地铁一号线、南京长江三桥等项目，这些项目取得的经验与教训为我国今后PPP项目建设提供了重要的参考。进入2015年，PPP项目的发展步伐得到进一步加快，在2015年3月，国家发改委与国家开发行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》；2015年4月，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；2015年5月，国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；同月国家发改委公布了PPP项目库1043个项目，总投资1.97万亿元。 　　（二）存在的主要问题 　　随着PPP模式的推进，各级政府对PPP热情很高，但社会资本则相对冷静，目前我国各级政府推出的PPP项目中，只有十分之一左右的项目与社会资本达成初步意愿。我国PPP项目推进中，暴露出了很多问题，主要表现在下面几个方面。 　　1.对PPP模式的本质认识存在误区，导致政府与市场的职能界限不清。部分专家学者和政府部门将PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在宏观经济持续回落背景下，有关部门和地方政府将PPP模式误导为一种投资刺激工具和政策安排。将PPP理解为一种新的融资安排是明鲜的认识偏差，虽然PPP客观上会产生社会融资效应，不过就其本质而言，PPP模式是为了更有效地满足社会对公共产品和服务的需求，更充分地利用好政府财政资源，进而促进政府职能的转变。 　　2.缺乏统一的法律法规体系，