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PAGE  PAGE 8 民族地区农村反贫困研究 　　摘要：农村贫困问题是困扰中国的深刻问题，贫困的根源很多，但源于制度缺失、制度安排的不公平和不科学而引起的贫困问题，是随着反贫困进程推进和社会进步值得关注的一方面。由于民族地区特殊性，更增加了反贫困的艰巨性和制度适用的差异性。在反贫困中，民族地区需要更多的政策倾斜和制度创新来提升贫困群体能力与机会的获得，以及权利的保障。 　　关键词：民族地区 制度创新 农村反贫困 　　改革开放以来，我国农村反贫困取得巨大成就，同时面临巨大压力，少数民族地区尤其是农村地区由于地理位置偏远与生活习惯、价值观念等原因，其贫困问题更具特殊性，治理难度更大。造成农民贫困原因很多，物资匮乏、教育缺乏、基础设施落后等都是硬件平台，而“制度”作为一个软件平台也发挥着不容忽视的作用。在基础设施等硬件条件完善前提下，制度是解决贫困问题的重中之重。印度学者阿马蒂亚?森则指出：“贫困不单纯是一种供给不足，而更多是一种权利不足。”①杨颖指出：“收入贫困只是表面的贫困，贫困的本质是公平发展的机会和权利的缺乏导致贫困的能力，这才是中国农村贫困的根源。”②贫困地区之所以贫困，是因为贫困地区在宏观制度上处于不利，地区和局部范围内的制度创新不足。③缺乏政策或制度化机制来调节资源和财富的分配与再分配。 　　因此，我国农村扶贫需要通过正式制度构建以打破贫困地区制度性贫困的非均衡状态，实现贫困地区人口能力提升与机会保证；同时，也需要通过非正式制度创新，转换少数民族贫困地区思维方式和价值观念，实现正式制度与非正式制度相容，继而促进经济增长以实现反贫困。 　　一、制度创新与反贫困的关系 　　制度是一种社会游戏规则，是决定人际互动结构的制约因素。进言之，是受社会或社会的习惯、道德、法律、法规等社会行为制约，从而规范社会人与人之间社会关系的规则。因而如何在既有的生产和生活环境条件下，通过创造一个新的、更为有效的制度来激励人们的行为，并规范制度给穷人一个平等的机会，是反贫困制度创新的关键。④众所周知，制度创新是一种效益更高的制度对原生制度的替代过程，就制度创新而论，排除规范性文件、政策法规等法律规定要遵守的规章制度或行为的正式制度创新以外，还涉及以价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等意识形态领域为主的非正式制度创新。 　　通过制度创新来理解农村反贫困，核心是通过合理制度安排和制度调节来合理分配财富和调节资源，以促进民族地区农村经济增长。即通过正式的、非正式的权利保障体系建构来保障贫困人口发展机会、提升其发展能力。 　　（如图）（1）适时变迁的制度安排可以保障贫困人口发展所需机会与能力的获得，促进经济增长，进而加速反贫困进程；而当制度变迁滞后于现实社会所需时，将阻碍贫困人口获得均等机会与能力，阻碍经济增长，由此减缓反贫困进程。（2）不公平、不科学制度安排或制度缺失会间接导致贫困问题；而贫困问题存在现行制度与地方情况的不适应，会激发制度创新与制度变迁；制度创新可通过提供机会与激励机制的安排来促进反贫困。（3）通过制度创新（有效的制度支持与制度调节）达到制度适时变迁来合理分配财富和调动资源，为贫困人口机会与能力的获得提供保证，进而推进反贫困。 　　二、基于制度创新的反贫困现状与问题 　　农村贫困有着深厚的制度根源，特别是偏重城市的城乡二元制度更对农村贫困起决定性作用。在市场经济成效显著背景下，以此为基础的相关制度安排更是放大了城乡差距，导致农村人口在教育、医疗、就业和社会福利等方面权利保障不足。正如胡鞍钢所说：“中国需要一个制度革命，从根本上解决城乡之间隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。”这类长期不公平、不公正制度严重地制约农民人身自由、阻碍对农民的人力资本投资、农民劳动力流动和转移，这是农民人均收入水平和公共服务水平低下的一大原因。 　　面对长期积淀的困境，近年来，国家试图通过一系列正式与非正式制度体系建设和政策实施以缓解城乡二元结构带来农村贫困问题，尤其是少数民族地区农村困境问题。事实上，通过一系列制度创新，农村贫困得到极大改观，农民创收能力与创收机会得到大幅提升。 　　基本公共服务供给是以公平正义为价值取向的保护公民基本生存权和发展权的外部制度供给形式，它是现代社会公民应享有的一种制度保障。近年来，一方面，国家政策和资金对民族地区和贫困地区倾斜，为反贫困提供了发展机会与资源。另一方面，国家不断完善农村公共服务体系，继而完善医疗、养老、交通等现代服务。一系列行之有效的扶贫制度有力推进反贫困进程。 　　内在产权制度。原有农村土地产权制度缺陷阻碍了贫困地区农民获得减贫所需的有效金融资源和发展能力，使贫困地区农村土地流转权利缺乏相应产权制度保障，阻碍贫困地区农业规模经营和农村产业结构调整的进程，成为农