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PAGE  PAGE 6 浅谈我国地方政府债券的发行与控制 　　 【摘要】当前我国处于城市化进程的关键时期，伴随着经济下行的压力，充分发挥政府投资的作用就显得尤为重要。作为合法化和规范化的地方政府融资途径，发行地方政府债券能够为地方基础设施建设提供资金支持，同时规避由于地方融资政策差异带来的财政与金融风险。与发达国家相比，我国地方政府债券发行机制还有待完善，许多问题亟待解决。本文分析了我国发行地方政府债券的必要性与可行性，对于我国地方政府债券发行中存在的问题提出了解决建议。 　　 【关键词】城市化 地方政府债券 发行与控制 　　一、发行地方政府债券的必要性 　　（一）为基础设施建设提供资金 　　近年来，我国经济从高速增长进入中高速增长的新常态，GDP增速放缓。投资在推动经济增长中仍占据重要地位。我国的城市化建设需要大量资金，同时也是拉动内需的突破口。为保持经济平稳健康发展，2015年政府在工作报告中提出要推行积极的财政政策和稳健的货币政策。 　　我国正处在城市化的关键时期，2014年我国的城镇化率已达54.77%，相对于发达国家80%的城镇化率还有较大的差距。相关资料显示，城市化率每增加1%，我国每年就要新增城市人口1400万人，而每增加一个城镇人口就需要增加相应的基础设施配套投入6～9万元，由此测算，我国未来要达到发达国家的城镇化率，未来每年至少需要1万亿元的基础设施投入。面对未来基础设施建设投入的增长和经济的平稳发展，我国每年还需要大量的资本性公共品的投入。 　　我国的地方政府债券制度还未正式建立，地方政府通过建立投资平台的形式发行地方政府债券。从城市化水平较高的发达国家及城市化快速发展的发展中国家的经验来看，发行地方政府债券在城市化进程中发挥着重要的作用。根据“诺瑟姆曲线”描述的城镇化规律，我国的城镇化水平已经处于曲线的第一个拐点，即将进入高速发展的阶段。可以预见，城镇化的进程，必然需要地方政府债券的发行为其提供大量的资金。 　　（二）完善财政分权体制改革 　　1994年我国完成了财政分税??的改革，中央与地方出现了事权下移和财权上移的情况，再加上我国的转移支付制度不够完善，地方政府在城市化建设中面临着较大的资金缺口，有些地方甚至出现了财政运行困难等情况。地方政府财力不足，必然会影响其对道路、桥梁等公共物品的投入，造成财政职能缺位现象。在大多数实行财政分权的西方国家，中央和地方政府往往独自编制财政预算，地方财政与中央财政相互独立。因此，当地方预算支出大于收入时，地方政府往往通过发行地方政府债券的形式弥补财政资金的不足，地方政府债券在当地的社会经济发展中扮演着十分重要的角色。在我国当前的制度环境下，在保证风险可控的前提下，允许有条件的地区发现政府债券是一项必要的政策选择。 　　（三）规范地方政府融资机制与防范地方债务风险 　　我国1994年颁布的《预算法》明确指出了地方政府不得发行地方政府债券，但在实践中，为了促进地方基础设施建设，发展地方经济，解决地方事权与财权不匹配的问题，地方政府以地方政府融资平台等形式举借了大量的债务。我国地方政府债务从2008年的3.2万亿元，增加到了2013年6月的17.89万亿元，债务规模迅速增长给地方政府带来了相当大的债务压力，特别是一些经济环境持续恶化的地区，甚至有地方债券违约的风险。 　　地方政府债券风险给我国经济社会的稳定发展带来了隐患，过高的地方债券债务负担很可能推高当地土地和房地产价格，增大银行等金融机构的不良资产敞口风险。应该加大法制化建设，不断探索风险可控、高效运行的地方政府债券管理机制。地方融资平台融资是不允许地方政府自主发债的变通做法，这种做法已经暴露出了种种问题，应该研究在风险可控的前提下逐步放开地方政府合理有序发行地方政府债券。通过市场化的定价和评级，缓解地方政府融资平台带来的财政金融风险。 　　地方融资平台的组织架构图 　　二、发行地方政府债券的可行性 　　（一）我国部分地区已经积极探索出地方政府发债经验 　　虽然我国并未发行完全意义上的地方政府债券，但在实践中，地方政府正通过融资平台等变相发行地方政府债券。“国债转贷”，“中央代发”，“自发试点”等都为我国地方政府债券的发行提供了宝贵的经验。 　　“国债转贷”模式最早出现于1998年，当时为了面对亚洲金融危机和国内市场有效需求不足等复杂的经济环境所出台。通过国家增发国债，然后由财政部转给地方政府。2009年，财政部下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》，提出了由中央财政代表地方财政发行记账式国债，并实行发行额度管理的办法，即“中央代发”模式。2011年财政部颁发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，在上海、浙江、广东、深圳四省市进行试点发行地方政府债券