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PAGE  PAGE 22 从应对气候变化资金机制看国际治理博弈 摘 要：资金机制是《公约》谈判的焦点之一，是串联应对气候变化行动的纽带，是国际环境治理的重要议题。目前国际气候资金机制呈现《公约》内外资金机制并存的复杂局面，2012年后资金机制安排的谈判在艰难中前行，整合应对气候变化国际力量的努力仍任重道远。本文将总结应对气候变化资金机制的现状，回顾巴厘路线图以来谈判动态，并展望未来的气候变化国际资金机制带来的国际制度博弈。 关键词：气候变化 资金机制 国际治理 一、应对气候变化资金机制现状 国际上应对气候变化的资金机制众多，平台纷杂，规模不一，治理理念迥异。这些资金机制可以从本质上分为《公约》内资金机制和《公约》外资金机制。《公约》内资金机制是指根据《公约》或缔约方大会（COP）决议成立的具有“官方地位”的资金机制。《公约》外资金机制则是由利益相关方自行发起、成立或命名的“非官方”机制。 总的来说，目前国际气候资金机制呈现出《公约》内外资金机制并存的复杂格局，既体现了国际社会应对气候变化的努力，也反映了不同政治团体在气候变化领域的利益诉求。这种复杂局面也导致资金机制及治理安排的谈判异常艰难。 （一）《公约》内资金机制 根据《公约》第4.3、4.4、4.5、4.7、4.8和4.9等条款，缔约方一致同意发达国家应为其历史积累排放和当前的人均高排放负责，并且向发展中国家提供资金支持和技术转移。《公约》第11条同时规定，为了管理和支付《公约》下的资金，需要建立相关机制。 《公约》指定全球环境基金（GEF）作为临时的资金机制，承担起《公约》资金主渠道的作用。随后在《公约》下又相继成立了气候变化特别基金（SCCF）、最不发达国家基金（LDCF）以及《京都议定书》（以下简称《议定书》）下的适应基金（AF）。上述资金机制组成了《公约》认可的资金管理体系。 1、全球环境基金 全球环境基金（GEF）是包括气候变化、生物多样性、持久性有机污染物等多个领域的国际环境公约资金机制。GEF吸收捐资国捐资，按照环境有效性的原则，通过国际机构向受援国实施的环境友好和环境履约项目提供资金支持。 GEF具有独立的治理结构，但其运营需依托于世界银行，自身不具备法人地位。成员国大会是GEF的最高决策机构，GEF同时也接受各国际公约缔约方大会（COP）的指导。理事会是GEF信托基金运营的决策机构。GEF理事会每年召开2次，共32个成员，采用选区制，其中发展中国家16席，发达国家14席，经济转型国家2席。议事规则为全体同意制，如不能达成一致，则采取“双60”原则投票表决（每票代表的成员国和历史累计捐资额同时超过60%）。GEF理事会议事时一般都会采取全体同意制，因此，客观的说，发展中国家在GEF的管理中能够发挥重要的作用，在一定程度上避免了GEF出现严重的“出资人导向”。 秘书处和评估办公室以及科学技术顾问委员会负责GEF的日常管理。GEF以联合国开发计划署（UNDP）、联合国环境规划署（UNEP）和世界银行为基础成立，同时UNDP、UNEP和世界银行等国际机构担任GEF的国际执行机构，负责项目的开发和具体管理。 根据《公约》第21.3条，缔约方一致同意， GEF作为第11条所述临时资金机制的受托经营实体，因此GEF是《公约》认可的资金主渠道。目前，GEF主要致力于支持可再生能源和提高能效方面的气候变化减缓项目，大多数气候变化适应资金都通过SCCF和LDCF HYPERLINK \l _Toc246466227 提供。自成立以来，GEF为气候变化领域项目提供了约28亿美元的资金，占GEF总资金的31% 《信托人报告》（GEF/C.36/Inf.8），GEF，2009（由作为信托人的世界银行提交） 。GEF能提供的资金相对于气候变化领域的需求来说非常有限，资金的缺乏限制了GEF响应缔约方大会指导的能力。可以说，目前GEF作为《公约》资金主渠道的主要问题就是资金资源的充足性得不到满足。 从基金的管理角度来讲，GEF也存在着一些不足。一是，受援国不能直接从GEF申请资金，只能通过国际执行机构申请项目，但在某些情况下，往往由于国际执行机构内部决策程序导致项目周期的拖延；二是，GEF不具备法律地位，无法实施部分改革计划，如增强国际执行机构间竞争和不通过国际执行机构直接拨付资金等政策；最后，按照增量成本的原则，GEF通常会要求受援国对受赠项目提供配比支持，从而增加了发展中国家，尤其是最不发达国家申请项目的难度。但是由于多边机构的特点，GEF自身改革的进展十分缓慢，解决上述问题尚需时日。 2、气候变化特别基金和最不发达国家基金 气候变化特别基金（SCCF）和最不发达国家基金（LDCF）是根据缔约方大会决议成立的应对气候变化的特殊资金机制。SCCF是为其