从法的形式与实质层面认识及理解《城乡规划法》.docVIP

从法的形式与实质层面认识和理解《城乡规划法》 　　“法”作为人类社会强制性管理工具，其作用是历史的产物；同时，“法”这种历史产物其形式对内容有所要求。从某种意义上认识，《城乡规划法》是从“法”的形式要求出发，从城乡规划领域选择适合自身形式能够发挥作用的内容。就《城乡规划法》的认识特征而言，形式即本质。在城乡规划的诸多存在形式之中，城乡规划的法规形式是最重要的。从法的形式及其实质切入是认识《城乡规划法》的有效途径。 一、法的形态及其实质 　　法是行为准则的最高形式，它是通过国家机器来强制保障的必需遵守的行为准则。尹文子曾阐述“法有四呈”：第一种法即“不变之法”，近于儒家所谓天经地义，也就是现在所说的客观规律，无须用法律形式来规范人们的行为。第二种“齐俗之法”指一切经验所得或科学研究所得的通则，如“火必热”、“圆无直”等，在城乡规划领域表现为技术标准和规范，比如建筑间距的规定、土地功能的协调性等。第三种是刑赏的法律，后人用“法”字单指这第三种，《城乡规划法》即为此种形式。从法之行为规范的角度上理解，城乡规划共7章，前5章是行为的要求和条件，第6章是法律责任，针对违反上述行为要求的惩罚措施，第7章是附则。第四种“平准之法”乃法的本意，应如律度权衡那样公正无私、明确有效。规划法的目的在于协调人与自然、城市与环境的关系；在人类社会中调整政府与社会的关系；在社会组成之诸群体和个人之间建立平等协调的关系。尤其第二种和第四种揭示了法律的准绳应客观、公平的原则。 二、城乡规划法规的三个方面 　　第一，确立城乡规划的基本制度，定义城乡规划行为，界定城乡规划行为的适用范围，明确城乡规划的目的与要求。如《城乡规划法》及地方城乡规划管理规定等。 　　第二，从城乡规划科学研究中，以及城乡规划建设实践的经验之中产生的法规，这些技术规范是规划和建设行为的标准和要求。国家和省市有关部门颁布的各种技术标准和技术规范属于此种。 　　第三，具有法律地位和效力的城乡规划成果，也就是依据法定程序编制和审批的城镇体系规划、市镇总体规划、乡村规划和详细规划等。这些规划是特定空间范围中规划建设行为的具体目标和要求。 　　上述三个方面构成中国城乡规划法规体系主体框架，其结构是以《城乡规划法》为基点的树状结构。 三、《城乡规划法》的行政法属性及组成框架 　　《城乡规划法》除了具有一般法律的通属性质之外，还有作为行政法的一些特征。行政法是调节国家行政机关职权和活动的法律。中国行政法可划分为一般行政法和特别行政法。特别行政法通常指民政、治安、文教卫生、交通、市政建设等各方面行政管理的法律、法规，城乡规划法属于特别行政法。值得注意的是，行政实体法偏重于肯定一般行政机关作为行政主体而享有的管理指挥者的优越地位，确认其所发出的行政行为（对一般行政相对人而言）具有不可抗拒的法律效力，着眼于保证行政权力畅通地运作。尽管实体法内也有行政机关义务和责任方面的条款，但是通常只属一些原则性、概括性的规定，而难以将其具体化和操作化。从某种意义上说，行政实体法仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法，单凭行政实体并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。针对此弊端，《城乡规划法》加强社会和公众权利保障方面的内容，增加城乡规划的公共参与、城乡规划的公示和公布，以及保障公众知情权方面的条款。 　　《城乡规划法》就是国家的一系列法律文件对城乡规划领域中的城乡规划的制定、实施和监督行为的规范。《城乡规划法》作为特别行政法即是程序法又是实体法。作为程序法，《城乡规划法》规定了城乡规划体系，规定了城乡规划的制定、实施和监督等诸行为的关系，同时又提出各种行为的要求和准则。它有以下几个特征： 　　第一，作为行政法主要是规范政府行为，调整政府与社会的关系；作为特别行政法主要规范城乡规划领域的有关行政行为和建设行为。 　　第二，城乡规划法作为城乡规划领域的核心法（或者主干法）其本身又呈现纲领性和原则性的特征，主要作用是确立城乡规划与建设的基本制度；具体内容由从属和配套的法律完善。 　　第三，城乡规划的行政行为必须满足《城乡规划法》的要求外，还要符合其他一般行政法的要求，作为特别行政法的一种，《城乡规划法》与其他特别行政法及与一般行政法是平行关系，而不是替代关系；城乡规划的建设行为必须满足《城乡规划法》的要求外，还必须符合其他法律的要求，比如符合《民法通则》的要求、《物权法》的要求、《土地管理法》的要求等。 尽管每个国家的政治制度不同，城市化发展阶段不同，但是城乡规划的内容构成具有相似性。《城乡规划法》分一般内容和核心内容两个部分，一般内容包括法律的适用范围、名词解释和其他杂项内容等。核心内容包括四个方面：第一，确定城乡规划的行政关系，规定行政行为的主体、权力和义务。第二，构建城乡规划的编制和审批体系