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对国家禁止开发区的几点思考与建议 摘要：通过对国家禁止开发区面临困境和问题进行探讨，分清和确定了禁止开发区的划 分标准，并在禁止开发区的保护与发展，以及保护方式、发展方向、管理路径提出了相关建议，以期在对国家禁止开发区的保护和发展方面提供理论依据。 关键词：禁止开发区；划分标准；保护方式；发展方向；管理路径；理论依据 改革开放以来，随着我国社会经济发展与资源、环境、生态之间的矛盾和冲突日益严重，许多地区的自然资源过多开发利用，加之不合理的利用方式，使得生态和环境状况严重恶化[1]。面对严峻的形势，国家在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(简称《规划纲要》)中适时地提出了全国主体功能区划分区管理的政策，拟将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区[2-3]。其中，禁止开发区是国家生态安全的保障，设立禁止开发区对于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护具有战略意义。 禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，包括自然保护区、文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。但是由于涉及范围较广，保护类型较多，管理目标不一，经费渠道，管理体制等问题，禁止开发区在保护与发展方面存在很多困难。因此科学地划分禁止开发区，明确禁止开发的涵盖范围，认清形势，制定合理的保护和发展道路，达到国家设立主体功能区划的目的，社会经济与资源环境生态协调发展的目标。 1 禁止开发区的面临的困境和问题 1.1 目前禁止开发区的划分标准不妥 《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议，争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上：认为既定政策可操作性不强，资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力在操作层面体现的技术障碍太多，很难做到既要可行又要合理。 目前，区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确，且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种基础上的《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区定位的开发活动”且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系，将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区域作为禁止开发区的依据[4]。为了增强禁止开发区划分的操作性，有关单位在提出具体政策时，又限定“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域（如风景名胜区）和非经营性禁止开发区域（如自然保护区）。但这些规定和认识是否合理、可行呢？ 对此。有学者认为，这个边界似乎比较清晰的禁止开发区，若按《刚要》中的划分办法，却是最有可能出问题的。在这个规定中，“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念，不仅所依的自然保护区域法还不够健全，存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞以及交叉分类等问题。即便连建立的9类文化和自然遗产也并非功能单一、界限明显、管理规范的区域[5]。 1.2 自然保护区整体作为禁止开发区不尽合理且很难付诸实践 尽管禁止开发区划分的相关政策中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化活动，但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之内列，所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着，对大多数的相关人群、对大多数的相关活动，“禁止开发”仍然可以按字面来理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有区域管理体系为确定标准，从合理性和可行性角度分析，这其中的不可当一言以蔽之：目前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要也无可能作为禁止开发区，即便管理最为规范、保护要求最为严格的自然保护区亦然。 1.2.1 合理性分析：目前的文化与自然遗产保护区域大多数不必整体禁止开发 暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体系的若干漏洞，直接将四类文化与自然遗产保护区域作为禁止开发区与现实情况不符：与国际划分标准不同，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度不同。因此，哪怕同样是国家级，这四类保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。 1.2.2