行政合同纠纷纳入行政诉讼问题探讨[余文唐].docx

行政合同纠纷纳入行政诉讼问题探讨 行政合同是行政主体（包括行政机关和法律、法规授权的组织）为履行其行政管理职责而与相对方签订的关于确定相互间权利义务关系的协议。在发达国家里，行政合同已形成较为确定的制度，它是政府推行政策的重要手段与行政机关行使管理职权的常用方式。我国在经济体制改革、政府职能转变后，也广泛采用行政合同这种形式于行政管理活动中。然而，对于行政合同及其救济，我国的立法极不完善，甚至可以说几近空白，法学界对此的研究也相当薄弱，与行政合同实践的需要极不相适应。本文试就行政合同纠纷纳入行政诉讼轨道的问题提出一些探讨性意见，企望能引起立法上以及法学界对此问题的关注，也求对审判实践能有些微的参考价值。 一、纳入根据 近年来，主张把行政合同纠纷纳入行政诉讼的学者渐多，并且在纳入根据上作了一定程度的探索，提出了一些有益的见解。但是仍然存在着偏颇之处，所以对此问题有进一步探讨的必要。 （一）行政合同纠纷之所以可以纳入行政诉讼范围，首先在于行政合同中的行政主体享有行政特权和承担特殊义务，而不在它是所谓“双方的行政行为”。在行政合同纠纷纳入行政诉讼的理论根据上，有的学者把具体行政行为区分为单方行政行为与双方行政行为两种，认为行政合同是双方的行政行为，也是具体行政行为的一种，由此作出行政合同纠纷可以纳入行政诉讼的推论。这种观点是值得商榷的。根据最高法院关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见第1条规定，具体行政行为只能是一种单方的行为，而不能是双方的行为。行政主体与相对方在行政合同中的“合意”行为是合同行为而非行政行为，以此作为行政合同纠纷纳入行政诉讼的理由是难以被接受的。行政合同区别于民事合同、经济合同的重要特点之一是它不仅具有合同性而且更具有行政性。在行政合同的这种双重性中，只有行政性才是行政合同纠纷可纳入行政诉讼的根据。而这种行政性不只是体现在其目的上，即实现行政主体的行政管理职能，它更具体地体现在行政主体的选择合同当事人、指挥与监督合同执行、单方变更或解除合同以及对合同相对方行使金钱制裁和强制执行合同等行政特权上，同时还体现在行政主体的无过失补偿等特殊义务上，这些行政特权与特殊义务以法律规定或合同性质为根据，无需在合同中约定，并且行政特权不受合同约定所限制或剥夺，特殊义务不因合同约定而免除。正是这种具有单方意志行使的特权和特殊义务，才可能引发出具体的行政行为，才能够使行政合同纠纷具有行政诉讼的可诉性。 （二）行政合同纠纷纳入行政诉讼的法律根据是多方面的。有的学者提出，行政诉讼法第11条规定中所指的“行政机关侵犯其他人身权、财产权”应当包括因行政合同引起的对法人或公民合法权益的侵犯，人民法院可据此规定受理和审判行政合同纠纷案件。符合行政诉讼法规定的受案范围是一种纠纷能提起行政诉讼的决定性条件，前述观点为行政合同纠纷纳入行政诉讼找到了重要的法律根据。然而，我们认为，行政合同纠纷主要是因行政主体行使行政特权引起的，而行政主体在行政合同中的特权的多样性必然使得纠纷也呈现多样性，因而行政合同纠纷提起行政诉讼的法律根据也不应该是单一的。根据行政主体特权行使的内容，行政合同纠纷及其提起行政诉讼的法律根据大体有：（1）因行政主体行使选择当事人的特权，就可能产生有无履行该行政合同能力或条件的纠纷，相对方就可以依据行政诉讼法第11条第1款第7项“认为行政机关违法要求履行义务”之规定提起行政诉讼。（2）因行政主体行使指挥、监督的特权，相对方可能认为行政主体违法行使特权或滥用特权而依据行政诉讼法第11条中关于“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”的规定提起行政诉讼。（3）因行政主体行使单方变更、解除合同或制裁特权而发生的纠纷，相对方可以以“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”为据提起行政诉讼。此外，根据“经济利益平衡”原则，行为主体依职权单方面作出给相对人强制性补偿决定，相对方不服的也可依“行政机关侵犯其他人身权、财产权”的规定为其提起行政诉讼的依据；行政机关不履行行政合同特殊义务的，如相对方申请因行政主体行使特权而加重其负担或不可预见情况的补偿，行政主体拒绝履行或者不予答复的，可依行政诉讼法第11条第1款第5项作为其诉讼根据。 （三）行政合同纠纷纳入行政诉讼为行政合同救济实践所必须。我国已明确提出建立社会主义市场经济的改革目标。市场经济是契约经济，在市场经济条件下“无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业之间、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系”。随着市场经济在我国的建立与发展，将越来越广泛地运用行政合同这种形式来实现国家的行政管理尤其是对经济管理的职能，行政合同制度也将不断建立和完善。同时市场经济又是法治经济，它要求在市场经济中的一切法律关系主体毫无例外地在法律范围内依法定程序进行活动。在越来越被广泛采用的行政合同中，