制度创新与中国的城市化.docVIP

　　制度创新与中国的城市化 　　从20世纪30年代到今天，一直都有学者在探讨中国社会的“乡土”性质。从“天人合一”的“乡土”文化，到土地制度、户籍管理制度等具体制度，都被作为经济学和社会学制度分析的变量。社会学把制度理解为具体的可以表述的“正式规范”，经济学则把它理解为抽象的无法表述的“外部安排”。因此，本文在理论分析时以一个具体的可描述制度作为某一类制度的代表，描述该制度与城市化的关系；在数量分析时则用该类制度造成的结果（“交易费用”）对之进行测量。具体地说，就是以企业产权制度代表对分配的约束，以户籍制度代表对身份的约束，以就业制度代表对劳动的约束，以财政制度代表对社会管理的约束。 　　一、产权制度 　　产权可以分解为所有权和经营权两个部分，我国的土地产权甚至已经分解为所有权、占有权、使用权、收益权和处置权等多个组成部分（綦好东，1998）。我国20年来的改革事实上是沿着明确产权结构的主线进行的，基本思路是在明确界定所有权的条件下分离所有权和经营权。农村改革以“联产承包责任制”为起点；城市改革以“政企分离”为起点。由于历史原因，中国的经济体制改革必须在“产权虚置”的环境下进行，因此产权制度对经济增长乃至城市化过程的影响是长期的。“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”（诺思，1994），诺思表述的正是我们当前的困境。 　　相当一部分学者认为，英国土地私有产权制度的形成成功地建立了现代市场经济，而无法形成土地私有产权制度是近代中国停滞的主要原因（李再扬，1999）。对当代中国农村的实证研究也表明，农户的农业经营事实上处于亏损状态，不完善的现行土地制度下，农户又很难退出农业经营，“农民受困于土地”（蒲江等，2000）。与土地制度的情况相似，作为中国经济主体的国有企业的经营也受困于产权。尽管国有企业使用一个“职工”的成本要比使用农民工高出数倍，甚至职工“下岗”后企业的负担也远远大于新雇佣农民工，但产权决定了国营企业必须站在政府的立场，优先安排“职工”。于是，在统计数据上就发现，非农就业??会大部分是非国有经济成分创造的。 　　现行产权安排使农民受困于土地、企业受困于冗员，从而对城市化带来影响。具体地说，由于“正式”的城市人口受计划控制，非国有经济创造的非农就业岗位对于就业者来说是短期的，这部分城市就业的增加通常不能表现在城市人口统计之内。而乡村则因为农民拥有的土地使用权不能转让流通，导致农业不能具备“产业”意义，仅仅从“家庭生计”转变为“家庭保障”。从而“农业剩余劳动力”表现为“农民家庭剩余劳动力”，选择“远距离上班”的流动模式，不能形成完整意义上的城乡迁移局面。 　　二、户籍管理制度 　　有人从中国传统社会制度中找到了现行户籍制度的历史渊源。认为户籍等级可以上溯到古代的“特权、民籍、贱籍”三级户种（王跃生，1999）；户籍的世袭性可以追述到历史上的“军户、匠户和杂户”；户籍的治安与统计功能则与清代“保甲制度”有部分相似之处。因此，户籍管理制度的缺陷，既来自计划经济体制，也来自传统社会制度安排（蓝海涛，2000）。 　　从《城市户口管理暂行条例》(1951)，到《中华人民共和国户口登记条例》(1958),50年代酝酿、建立的全国城乡统一的户籍制度，最终以法律形式正式确立。此时的户籍制度还仅仅是人口登记制度，对人口迁移的约束力是有限的。随着控制城镇人口增长思想的发展，各种控制措施逐渐与户籍制度建立联系。在《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》(1964)中，开始执行严格限制城乡人口迁移的政策。这个《规定》1977年正式颁布，在这个最后的文件中，完整表达了处理户口迁移的原则：对农村迁往市镇、农转非以及从其它市迁往直辖市严加控制。对镇迁往市、小市迁往大市以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村适当控制。对从市镇迁往农村、市迁往镇、大市迁往小市，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移则不予控制。从1997年开始，小城镇的人口政策有所放宽。但小城镇户籍管理制度改革试点相当谨慎，每省仅有试点小城镇10～20个。大、中城市的人口迁移仍然被严格控制，“三投靠”才刚刚进入迁移范围，即允许婴儿、未成年子女投靠父母，夫妻投靠以及父母投靠子女。 　　户籍的限制使正式的人口迁移被局限于“学生分配”和“人才引进”等狭窄的领域，因此对于应届毕业生和高层次人才，户口政策开始宽松，许多城市对应届大学毕业生已经开始实行“先落户再找工作”的政策。也就是说，限制是全面的，放宽是局部的。从广州市的迁移人口调查情况看，在迁移人口中，“城－城”迁移和应届毕业生找工作占全部被调查迁移者中的79.21%，“乡－城”迁移仅占20.79%。此外，个人就业迁移性质的迁移可以即时办理户口，但家庭团聚等其他性质的迁移，从本人迁移到户口迁移的滞后时间平均达6年以上（李玲，1999）。