城市公用事业民营化改革的政府视角.docVIP

　　城市公用事业民营化改革的政府视角 　　摘 要：作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府行为关系到改革的成功与否。 目前 ，政府在城市公用事业民营化改革过程中面临着三大困境：一是效率与公平的价值冲突；二是政府与“代理 企业 ”的博弈；三是权力寻租的诱惑。通过坚持效率和公平并重的价值取向、建立城市公用事业新型的公私合作关系、强化自律和监督评价机制等可以针对性地化解这些困境。 　　关键词：城市公用事业；民营化；政府困境；化解 　　 　　一、城市公用事业民营化改革中的政府责任 　　 　　城市公用事业是用于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称，其范围包括：供水、供热、供气、城市公交、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政城市公用事业；道路与桥梁等基础设施；电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。长期以来，我国城市公用事业运营采取了政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。由于这种经营模式缺乏竞争、有效的责任机制和利润刺激，导致城市公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重，作为最终消费者的公众，不得不接受城市公用事业产品质量低下、服务态度淡漠的事实，城市公用事业领域成为近年来公众投诉举报、抨击最猛烈的领域，并随着市场 经济 体制的日益完善更加凸显出来，成为各项事业 发展 的瓶颈。据消费者协会2005年对消费者投诉统计，公众对公共服务抱怨最多的就是电信、邮政、供水、供电等城市公用事业部门，对于非企业化的市政服务，如街道卫生、固体垃圾处理、养老院服务、收容所等的批评也不绝于耳。为改变这种局面，政府在城市公用事业领域进行了民营化改革，即在城市公用事业产品的供给过程中打破传统的政府垄断经营模式，引入市场竞争力量，在城市公用事业领域形成多元竞争的格局，以提高城市公用事业产品供给的效率和质量。 　　近年来，全国各地纷纷开始了城市公用事业民营化改革的实践。由于我国的行政改革是政府主导下的改革，在民营企业、非营利组织还不发达， 社会 对政府还有很强依赖的情况下，加之城市公用事业部门具有明显的公共性和在国民经济生活中的重要地位，作为城市公用事业民营化改革的实施者和推动者，政府具有不可推卸的责任，政府的行为和表现关系到城市公用事业民营化改革的成败。但是，由于我国正在进行的城市公用事业民营化改革，是在借鉴西方国家城市公用事业民营化改革经验的基础上结合 中国 的实际进行的初步探索和尝试，改革的 理论 研究 还滞后于实践发展，加之市场化的成功运行需要一个健全、完善的 政治 制度和 法律 环境作为保障，而我国还正处在社会转型期，行政体制还正处改革中，政企还未真正分开，政府自身的素质和能力有限，政府在城市公用事业民营化改革的价值追求、与“代理企业”的公私合作关系和自身的抗腐蚀能力等方面都面临着困境。因此，研究这些困境并找到化解办法，对政府更好地扮演其在城市公用事业民营化改革中角色和履行其承担的重大责任，推进城市公用事业民营化改革的顺利进行，具有重大意义。 　　 　　二、政府在城市公用事业民营化改革过程中面临的三大困境 　　 　　（一）困境之一：效率与公平的价值冲突 　　一般认为，政府权威制度与市场交换制度的内在结构决定了其各自的功能优势与功能劣势：政府权威制度的最大功能优势是通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品和服务，最大的功能劣势是难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势则是实现资源的有效配置，最大的功能劣势是难以消除外部效应和保证社会公平。从理论上来讲，城市公用事业的民营化就是利用政府权威就公用品的数量与质量进行决策，利用交换机制提高公用品的供给效率。前者的政治过程体现了公平，后者的市场过程体现了效率，其理想状态是实现城市公用事业领域公平和效率的统一。然而，在实践中很难达到这种理想状态，政府必须在公平与效率方面有所取舍。由于城市公用事业具有很强的公益性特征，即使在民营化后，城市公用事业领域的“普遍服务”原则也不能因此改变，即全体居民都能以普遍可承受的价格得到满足基本生活需求和发展的公用品，这就决定了城市公用事业必须坚持保本微利的收费原则。然而，市场机制是追求利润最大化的，投资于城市公用事业领域的企业会采取包括提高公用品价格的各种手段赢利，这时公众尤其是弱势群体的利益可能就无法保证。因此，政府在城市公用事业民营化改革的过程中，如何基于公平效率的考虑，既做到城市公用事业产品提供的效率最大化，又能使公众公正地享受公共服务的权利，是摆在政府面前的一道难题。 　　（二）困境之二：政府与“代理企业”的博弈 　　民营化强调的是政府与私人部门之间的合作，为此我国城市公用事业民营化改革采取了诸如以建造-运营-移交为核心的BOT模式、以转让-经营-转让为核心的TOT模式、以公共民营合作