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　　基于风险控制的地方公债制度安排 论文 关键词:地方公债风险控制制度 　　论文摘要:发行地方公债会带来一系列的潜在风险。制度的一个重要的功能就是减少不确定性和降低成本。为了避免或减轻发行地方公债的负面效应,地方公债的制度安排必须以债务风险控制为核心,做好地方公债的发行、使用、偿还等各环节的风险防范。 　　为了应对 金融 危机，实现扩内需、保增长的目标，我国实施了积极的财政政策。政府通过发行国债进行大规模公共投资，同时规定了地方政府的配套任务，在“减收增支”的情况下，这无疑给地方政府的财政带来巨大压力。在此背景下，我国于200年3月份推出了地方公债制度，由中央财政代发2000亿元债券为为地方投资筹集配套资金。地方政府债券虽在目前我国政府问事权划分不到位、政府间财政关系未理顺的情形下，以“救急”的面目出台的，但我国已具备发行地方公债的现实基础，此时推出地方公债制度也是我国推行积极财政政策的合理选择。 　　一、发行地方公债的现实基础 　　(一)分税制为发行地方公债提供了体制基础 　　分税制是市场 经济 条件下通行的处理政府问财政关系的基本形式。我国1994年分税制改革初步建立起了划分事权财权的分级财政体制，地方政府拥有相对独立的财权。举债权是政府财权的内容之一，地方政府通过发行地方公债筹集资金也是完善分税制财政体制的客观要求。 　　(二)政府债券仍有发行的空间 　　在我国经济进行中，发行国债已经成为弥补财政赤字的基本方式，有力地弥补了财政收入的不足，现阶段中央可以通过发行国债来筹集建设资金，那么，我国进一步发行国债的空间有多大?由表2可知，国家财政国债依存度和中央财政国债依存度均超过了上限(通常上限不能超过15％～20％，中央财政则不能超过25％一30％)，且中央财政国债依存度超出上限幅度较大，表明中央财政债务负担重，蕴含债务风险。国债偿债率反映财政偿还债务的能力，国际上通常认为8％～10％是国债偿债率的安全控制线，警戒线是22％。我国国家财政偿债率处于超出安全线与警戒线之问，说明尚有发行公债的空间，但中央财政偿债率均超过警戒线，且逐年呈上升趋势，表明国债的还本付息已经成为中央财政的一大负担，国债发行数量应予控制。国债负担率还远未达到国际警戒线的水平(欧盟各国签订的《马斯特里赫特条约》要求各国的国债负担率不得超过60％)，说明我国国债还有一定的增发空间。 　　以上通过对各指标分析，可以看出，中央财政的风险逐步增大，其发行国债的空间越来越小，从国债负担率、国家财政偿债率等指标看，公债仍有一定的增发空问。再次，社会资金充裕，有足够的应债能力。近年来，我国居民银行储蓄余额节节攀升。 　　2008年受金融危机的影响，居民消费倾向萎缩，储蓄意愿增强，即使在银行存款利率连续下调的情况下，2008年我国居民银行储蓄余额仍居高不下，首次突破20万亿元，居民储蓄率高达28．8％。相对于股市的动荡与高风险，地方公债作为“银边债券”，以其收益稳定、风险小的特点无疑会成为投资者首选的投资品种。此外，各种基金如保险基金、养老基金等也会成为地方公债的发行对象，对其蕴含潜在的需求。 　　 　　 　　最后，多年发行国债的成熟经验为地方公债的发行和管理奠定了基础。2009年地方政府债券是由财政部通过现行国债发行渠道代理发行的，有利于充分利用财政部多年来发行国债积累的丰富经验和成熟的技术，这为地方政府统一发行和管理地方公债奠定了基础。证券交易市场及中介机构的 发展 也为发行地方公债提供了良好的外部条件。 　　二、发行地方公债的潜在风险 　　(一)引发财政风险，即地方政府债务过度膨胀和偿还的风险 　　1994年分税制改革以来，财权的重心持续上移而事权不断下放，成为这一时期政策变迁的突出特点。财权与事权的严重不对等，再加上地方政府的财权不独立，没有独立的税收体系，没有举债权，致使地方政府在财政上对中央的依赖性更为加大。据统计，1994—2006年期间中央财政收入平均为52．4％，地方财政收入平均为47．6％；中央财政支出平均为26．8％，地方财政支出平均为73．2％。中央财政虽然试图通过税收返还、转移支付等手段弥补地方财力的不足，事实上这些做法并没有解决地方财政的赤字问题。面对如此巨大的缺口，地方政府只能开辟其他的融资渠道，变相举债。 　　国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行了初步摸底，据粗略统计，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中乡镇政府负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。债务的膨胀使地方财政状况不断恶化，加重了地方财政的负担。发行地方公债可以使地方债务显性化，规范地方政府融资，但同时也扩大了地方政府的举债规模，易引发各种社会危机。发行地方债券并不是政府债务危机的解药。制度变迁通常分为两种形