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　　完善土地征用制度的构想 内容 摘要：针对我国 目前 农村 集体土地征用制度存在征地范围太宽、征用程序的不透明、对农民的补偿及安置不到位、征用缺乏监督等不足，笔者提出完善土地征用制度的构想：明确界定 “公共利益”、非公益性建设用地应遵循市场化原则、增强土地征用程序的透明度、落实对被征地农民补偿及安置措施、完善土地征用监督机制。 　　关键词：土地征用制度 补偿 安置 监督 　　 　　土地征用是指国家因进行 经济 、文化、国防建设以及兴办 社会 公共事业的需要，强制地将属于单位使用或集体所有的土地收回或收归国有，并给予一定补偿的行为。在我国，土地征用的对象包括城市国有土地的使用权和集体所有土地的所有权。我国是一个农业大国，为了保护有限的耕地，我国土地保护制度的重点是对农村集体所有土地的保护。然而，目前农村集体土地征用制度存在征地范围太宽、征用程序的不透明、对农民的补偿及安置不到位、征用缺乏监督等弊端，不仅使被征地农民的合法利益得不到很好实现，还导致侵占农民耕地的现象不断发生。由此，笔者提出相应的 法律 对策。 　　 　　明确界定“公共利益”，非公益性建设用地应遵循市场化原则 　　 　　明确列举“公共利益”的目的。我国《宪法》、《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。这就为征用农村集体土地提供了法律上的依据。但是，法律并没有进一步规定公共利益的具体表现。《土地管理法》第43条规定 ，“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，同时又规定，“前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。这就从法律上将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义的概念扩大到所有的经济建设用地必须申请使用国有土地，而国家又可以为“公共利益”之需要征用土地。这种关于“公共利益”的目的概括性规定，在实践中极易出现为了获取不正当利益而滥用“公共利益”非法侵占农民土地的现象。为了有效保护农民的土地，防止权利滥用，应将“公共利益”的目的具体列举，严格限定公共利益范围。 　　非公益性建设项目用地应遵循市场化原则。九届全国人大四次会议中朱鎔基总理指出：在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度的改革。这就为农村土地使用权的转让提供了政策上的依据和支持。按照有关法律的规定，农民享有的是土地的使用权，土地的所有权归属于农村集体经济组织。非公益性建设用地单位如要使用农民的土地，他们彼此间只能就土地的使用权转让达成协议，这种转让只能在土地的“二级市场”上发生。对于土地转让的价格，双方应根据土地本身的市场价格为依据，如结合土地所在地区经济 发展 水平、土地所处的地理位置、农民在土地上的投入、农民丧失土地后的直接利益损失、农民因征地后而减少的收益及重新就业所耗费的成本等因素综合考虑。 　　基于我国农村土地的重要性及对其实行的最严格的耕地保护制度，在农用地转为非农用地时必须通过严格的审批，只有通过审批后的土地才能发生土地使用权的转让。 　　 　　完善土地征用的程序 　　 　　我国关于征地程序的规定，无论是征地公告还是补偿、安置公告都是在征地方案被批准，补偿、安置方案作出之后才公告的，事后的公告往往只是征地机构走走过场，也就谈不上对被征地农民的权益的保护了。土地征用的实质是以牺牲被征地农民的利益满足更多人的需要为目的，所以为了充分的保护被征地农民的利益，土地征用程序应通过法律条文的形式明确规定下来。笔者认为，应该修改现行的《征用土地公告办法》，土地征用方案的公告应在其被批准之前作出。具体而言，今后地方政府征地，应该先向社会公告土地征用用途，听取各方意见和建议，尤其是被征用土地农民的意见，在征地用途得到社会和被征地农民的认可后，委托审计机构、 会计 机构对被征用的土地市场价格进行审核、评估。在参照被征地的市场价格基础上征地机构作出土地补偿费，并征求被征地农民的意见。征地机构应把土地征用方案与附有关于征地方案，补偿、安置方案的社会听证意见的材料一并上报到上级主管部门，上级主管部门根据上报材料予以审批。 　　 　　完善对被征地农民补偿及安置措施 　　 　　提高被征地的补偿费。关于征地的补偿标准，在国外基本存在着两种作法，一种是完全补偿，一种是相当补偿。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同一的生活状态所需要的代价为补偿标准，包括被征地农民的直接利益损失与间接利益损失；相当补偿是以被征用人的直接财产损失为补偿标准。无论完全补偿还是相当补偿，参照土地的市场价格进行补偿，是世界上许多国家和地区土地征用的通行作法。我国现行的土地征用补偿标准是不完全补偿，即与以上两种补偿标准都还存在差距。在我国经济发展水平较低的情况下，较低的补偿标