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失地农民问题:基于土地财政视角下的分析 叶倚喻 (中南财经政法大学财政税务学院，湖北战汉 430073) 摘 要 近年来的土地财政行为引发了一系列社会经济问题，其中也包括失地农民问题。土 地财政产生有其内生因素和外部因素。土地财政不仅扭曲了政府、农民与企业的分配关系.而且 使农民边缘化，造成了农民内部及城非收入分配的爱异。农民作为中国最重要的社会群体，其切身 利益t 关系到整个回家的经济发展与社会稳定。当前解决失地农民问题的政策选择是:对土地财政 行为的产生进行事前控制;加快农村的社会保障机制建设;进卢步明浙产权，逐步拔行耕地流转 制度。 关键诩 地方政府: 土地财政; 失地农民 土地财政义被形象地称为中间的第二财政指的是政府运用英公权力通过对 土地这一稀缺资概实施一系列的非市场行为操作而进行的财政收支以及利插分配的活 动。土地财政的非持续性与非舰也性讲发了包括财政、金融、社会、行政腐败、投资 过热等在内的一系列风盼。由于政府第二财政的运作睿体为土地，而土地问跑又 是农民的最大问题，所以在土地财政的视角下来研究农民问题报然是一条可行的途 径。土地财政对农民的主要影响是通过地方政府困地行为而实现的.?当前农民问 题各种各样、腾出不穷的破铺月在于土地征用。政府对土地的征用不仪造成农村居民 内部收入分配出现剧烈变化而且对整个社会基尼系敢的上升也间战产生影响。与此同 时，在全民社会保障体系尚米系统建立的情况下，失地农民的社会保障问剧仍只能由 财政兜庇.这无疑义加大了地方财政阻力。在财力受限的情况下，地为政府为了我得 与其事权相匹配的财力会再次将H 元转向土地flE 用:iZ:一快速聚财的手段。久而久之， 地方政府便陷入 f 吁IE 地陷阱。因此，通过对财政管理体制进行梳理的同时分析地 方政府行为有利于深刻了解土地财政的本质i避而对农民问题的顺利解决起到根本性的 作用。 町、土地财政下的地方政府行为分析 {一}土地财政产生的内生因素分析 8 西部财会 政收入有两条正规建径。其一是在税慕不变的前提下相应 1 、地方政府利益论。政府产生和存在的理由是为了 追束公共利益的最大化。特别是在市场失败的假设条件 提高幌率，其二是在税率不变的情况下扩大税基，然而这 下，政府对社会经济系统的有效卡预被认为是合理的。但 两种情况均受制于经讲发腾水平与复杂冗长的立法程序， 是，政府并非…个单…抽象体，它是由许多部门和自然人 所以与征税相比土地征用能够更快且更提活得解决地方财 构成的份繁复杂的细织，基于经济人的假设，官员也 力不足的现状。特别是在当前征管制度有待完善的阶段， 地1í政府在征地时丽对的恰好义是处于弱势的农民群体， 是脑利的，其行为动机完全符合玛斯洛的需