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　　主题：良法善治视野下的城市管理体制改革 主题：良法善治视野下的城市管理体制改革 一、问题的提出 　　改革开放以来，我国经济、社会、文化全面发展，城市化水平也不断提高，城市化率由1978年的17.9%上升到了2013年的56.1%。但随着城市地位的上升，城市安全事故呈现频率增高、危害程度大的特征。21世纪初，城市公共安全事故频发，如2001年美国纽约911恐怖袭击事件、2003年我国爆发的SARS传染病和2005年伦敦地铁连环爆炸事件等。我国城市安全事故的频发使我国学界开始意识到城市公共安全问题研究的必要性。 　　通过对中国知网三、统计分析 　　通过运用SPSS22.0及EXCEL等软件对118份城市公共安全相关政策文本数据统计分析，得出以下统计结果。 　　（一）文本形式 　　本文所选取的118份城市公共安全相关政策文本中，其标题大致有法律、通知、意见、办法、函、公告、规定、决定等几种形式（见表1）。其中发现，以通知形式出现的政策文本最多，占到了选取的城市公共安全相关政策文本数量的50%，以公告、意见形式出现的政策文本次之，占政策文本总数的24.6%，以这类形式出现的政策文本多是对早期总体规划的补充说明，或直接针对某一领域做出的相关要求和规定。相比之下，以法律等名称出现的政策文本则相对较少，目前仅有《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国治安管理处罚法》这两部法律。经政策文本数据的统计分析可知，我国城市公共安全相关政策中，法律和行政法规的数量仅占政策总数的1/5，其余4/5皆为各部门制定的部门规章及规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，部门规章和规范性文件都属于非立法性的政策文件，部门规章的地位高于规范性文件，我国城市公共安全政策呈现政策效力较弱的状态。 　　（二）政策年度与数量 　　本文选择2005年作为所采用城市公共安全政策文本的起始年度，主要因为我国自2003年SARS以来才开始重视城市公共安全问题的研究。通过统计分析发现，我国城市化率呈线性增长，由2005年的42.99%增长到了2015年的56.1%，如图1所示。但随着城市化率的不断增长，城市公共安全相关问题的据政策文本频次的统计分析，我国城市公共安全相关政策大部分使用的是权威工具和信息发布工具，各占到政策总数的46.6%和33.0%，其中，权威工具中的管制和要求各占11.9%、18.4%。通过进一步研究会发现，管制和要求经常与信息发布工具联合使用，可见信息发布工具通常被作为管制和要求的具体信息的告知。而自愿性工具仅占城市公共安全相关政策的0.8%。事实上，尽管应对恐怖主义这类城市公共安全问题仅能由政府集中统计管理和解决的问题，但其余如城市环境保护、公共卫生等问题均可以采用自愿性政策工具解决，以提高公共资源的利用率。 　　政策工具中的自愿性工具要求社会中的个人、集体和组织在自愿的基础上进行自我管理，运用市场工具解决社会问题。在维护城市公共安全中采用自愿性工具可以激发社会公民共同管理城市的活力，提高社会资源的使用效率。公民作为城市活动的主体，应具有自觉维护城市安全的责任和义务，而当前政府在城市公共安全问题的预防、处理和解决方面仍然过多采用管制、要求等手段，这显然是不合理的。善治原则要求政府与公民共同治理国家。我国城市公民的受教育水平、参与意识已经达到了一定的高度，但我国政府在维护城市公共安全中仍然独断专行，忽视了公民的力量在解决城市公共安全问题中所具备的重要作用。 　　事实上，公民参与作为一项重要的政治活动，对国家的民主进程发展有着重要意义。在城市公共安全中多采用自愿性工具，提高公民自觉维护城市安全意识，有利于预防城市公共安全风险，减弱城市公共安全问题的数量和危害程度。 　　（二）政策主题与社会发展缺乏同步性 　　通过统计分析发现，我国政府在各类城市公共安全问题中，最关注的三类问题为城市环境保护问题、公共卫生问题和城市基础设施建设问题，这三类主题的政策占政策总数的64.3%。事实上，相比较这三类城市基础问题而言，2008年512汶川大地震、2015年8月12日的天津滨海新区爆炸事件等自然和人为灾害，随着世界格局变化带来的恐怖主义危险和近年来新闻报道中屡见不鲜的社会治安问题，都对城市公民人身安全、财产安全的危害程度、危害范围更大，但这几类主题的政策数量还不及城市基础问题相关政策的一半，城市消防问题和应对恐怖主义的政策法规均不超过10条。城市公共安全政策领域的过度集中，体现了我国在城市公共安全政策制定上与社会发展规律的同步性较差，对城市公共安全问题的涉及范围、危害程度等特性关注度不足，缺乏对城市公共安全体系的整体性认知。 　　良法原则认为，法律和政策的制定应符合社会发展规律。近年来，我国大中小