人大代表的监督权研究.docVIP

　　人大代表的监督权研究 2010年5月15日，《人民代表报》理论版刊发《充分发挥代表对实事工程的监督作用》一文（下称“代文”），强调通过人大代表“对实事工程的监督”，“推动实事工程的进展”，“切实解决人民群众反映的热点难点问题”，主旨是好的。但是，“代文”在理论上混淆了人大代表与国家权力机关的法定职权；付诸实践则会导致代表越权、人大失职，对代表履职和人大行使权力都会带来不利影响。时下，各级都在加强法治，“提高制度执行力、增强制度实效”（胡锦涛在十七届中央纪委五次会议上讲话），因此，澄清“代文”的几个主要观点，依法规范人大代表和国家权力机关职权的行使，显得尤为必要。 　　 　　 一、人大代表是不是监督政府工作的主体 　　 　　 “代文”把人大代表视为监督政府工作的主体，通篇阐述人大代表监督实事工程的必要性和重要性；人大代表监督实事工程存在的问题与不足；推进代表监督实事工程的对策与措施，并要“强化监督意识”。 　　 按照现行宪法和法律规定：地方各级人大是地方各级政权结构的主体和轴心，国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。国家权力机关对“一府两院”的监督内容和范围可分为两个方面：一是法律监督，主要是对“一府两院”违反宪法和法律的行为进行监督；二是工作监管，主要是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否正确执行党和国家方针、政策，是否符合人民的根本利益，以及“一府两院”组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。 　　 人大及其常委会监督实事工程，属对政府的工作监督，系职责所在。问题在于作为国家权力机关组成人员的人大代表，能否作为监督主体对实事工程实施监督。现行宪法、全国人大组织法、地方组织法、监督法规定，人大及其常委会的监督权只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其他任何组织或者个人行使。我国的人大和它的常委会属社会主义的代议机关，是分别由诸多代表和诸多常委会委员组成的议事整体，只能按照法定程序、经过法定会议、达到法定多数，集体行使权力，任何一个或几个代表（常委会委员）都无权行使国家权力机关的权力，即使兼职人大常委会主任的党委书记，同样不具有行使人大及其常委会职权的资格。 　　 代表（常委会委员）是组成国家权力机关机构的主体，而不是国家权力机关行使职权的主体。“机构主体”与“权力主体”是两个不同的概念，反映的是两种不同形式的本质特征。前者讲的是机构由谁组成，后者讲的是权力由谁行使。代表法第二条规定“地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”代表参加行使的权力，只是构成国家权力机关权力的一个“元素”，而不是“主体”，只有经过法定程序和形式，把诸多“元素”融汇一体，形成国家权力机关的意见或决议、决定，才能成为国家权力，才能成为对“一府两院”的监督制约力。因此，监督实事工程的主体，只能是人大及其常委会，而不能是代表（常委会委员）。 　　 　　 二、人大代表的职权对政府工作有无制约力 　　 　　 “代文”指出：“代表对实事进行督办时，涉及的督办内容不够全面”，涉及“工作质量、资金到位、事后效果”等较少，“对实事办理情况的意见建议缺乏专门的督办通知，提出意见要求不够明确……影响了监督效果。” 　　 代表的作为，离不开代表的职权。人大代表有无权力，长期存有争议。有的专家认为“人大代表个人没有权力，只有选举权、审议权、表决权、言论免责权等权利” 。有的学者则认为，“人大代表不仅有‘权利’，同时也有‘权力’，或者说人大代表的‘权利’，也就是‘权力’”。因此，要发挥代表的职权作用，就不得不依法对代表的职权做一番合法合理的分析。 　　 代表法第一条开宗明义规定：“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法。”以笔者对代表法定的“职权”理解和实践感悟，人大代表的职权内含有三：（1）代表的职权是法定的代表的权利。较之法定的公民和法人的权利，以及非法定的社会自在的权利，人大代表的权利具有不可转让、不可替代和“特别”司法保护性。（2）代表的职权是法定的代表的权力。代表可以依法参加集体行使国家权力，也可以依法行使个体的法定权力。（3）代表的职权集其法定的权利和权力于一体，且依其使然而定：代表依法以权利主体行使，其职权即是权利；依法以权力主体行使，其职权即是权力。 　　 代表“在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务”（代表法第六条）。国家权力机关行使权力是坚持民主集中制的原则。通常情况下，人大会议各项议程一般分为实施民主和实施集中两个阶段。会议民主阶段，主要是组织安排代表听取报告和介