我国普通县市“区镇合一”的管理模式及实践反思.pdf

我国普通县市 “区镇合一”的管理模式及实践反思 孙洁，陈利 摘要：从区镇矛盾、城乡分割和城镇化滞后等现实问题出发，对我国普通县市域内开发区与小城镇管理合 并的必要性进行总结。根据开发区等级、发展阶段、地理区位及小城镇产业基础等影响因素，将 “区镇合 一”归纳为区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合以及区镇完全融合三种典型模式。在此基础上，以山 东省宁阳县为案例剖析了其 “区镇合一”的运行过程、具体措施以及成效，反思其终止的问题根源，认为 地方政府应立足于区域内外综合发展条件因地制宜地进行 “区镇合一”。 关键词：区镇合一 管理模式 反思 山东省宁阳县 “区镇合一”是指将开发区与其所在的小城镇（或街道）合并，通过整合归并政府职 [1-4] 能实现体制与制度创新，促进区与镇的互动发展 。早在2004 年浦东新区依托四个国家级 ① 开发区、机场、港口和周边25 个镇街通过“区镇合一”或“区镇联动”建立了六个功能区 ， 由整合后功能区管委会对辖区进行统一规划与管理，重点突出功能开发、资源整合与统筹协 [2、5] 调，迅速打破了原来区镇各自为政、城乡二元的格局，实现了浦东新区的快速开发 。近 年来，全国各地普通县市 （区）内开发区或工业园也如法炮制，掀起一股“区镇合一”的热 ② ③ ④ 潮，诸如济宁市下辖县市 、南通市沿海区县 、苏州吴江区” 等，主要将一般省市级开发 区或工业园与其所在小城镇管理合并。 目前来看，对“区镇合一”的既有研究集中在区与镇合并的目的、管理模式、政策与 [1-4] 措施，实施成效与困难等方面 。学者们将“区镇合一”的措施归纳为合并行政机构、理 顺管理体制、行政与财政放权、创新合作制度以及统一规划五大方面。研究认为，管理合并 对整合区域资源、提高管理效率、促进城乡联动发挥了积极作用；但仍存在诸多问题，如未 [5-8] 能真正放权、体制整合困难、配套措施不足以及适应性差等 。然而已有研究还存在以下 不足，一是缺乏对 “区镇合一”的系统性总结及具体模式的归纳，二是对 “区镇合一”模式 的适用性不甚明确，其能否被任何地区简单运用值得反思。鉴于此，本文在理论分析的基础 上，结合山东省宁阳县的实践经验教训，指出欠发达地区应从宏观、中观、微观三个层面综 基金项目：国家社会科学基金( 11BSH058) 合考虑是否具备区镇管理整合的条件，以期为城市管理决策提供参考。 1 区镇管理合一的必要性 1.1 协调多元主体利益与统筹城乡发展 我国开发区最初大多是在城市外围农村划定，与周边小城镇存在空间重叠或相邻，但由 于管理体制不同且缺乏有效衔接，经常出现重复建设、资源争夺、发展失衡等问题，损害各 [4、5] 自以及县市整体利益 。因此需要通过管理合并或合作来协调矛盾，建立交叉事务的协调 机制来界定彼此权职，化解区域内部“行政区经济”壁垒。此外，开发区实属城市型产业基 地，而小城镇是农村地区产业与综合服务中心，两者各自为政容易导致城乡分割、重城轻乡、 资源流动受阻的不均衡增长。据此客观上需要县市政府从宏观层面整合两种管理体制，打破 行政管辖藩篱，促进城乡资源有效集中与要素双向流动。 1.2 促进小城镇与开发区各自优势互补 [9-10] 开发区本质是依靠实行特殊政策推动土地与功能开发的特定区域 ，拥有财政税收、 土地管理、规划建设等多项自主权，却没有资源要素完全管理权。开发区管委会因地方工业 化、城市建设等特定目的而临时设立，职能和机构架构精简、灵活，具有较高的组织弹性和 行政效率。但是，由于其并非完整的一级政府，相对封闭运作使得开发区提供公共服务与社