中国证监会的主体属性和职能定位：解读和反思.docVIP

中国证监会的主体属性与职能定位：解读与反思 王建文 河海大学法学院 副教授 　 　　关键词: 中国证监会 独立规制机构 职能定位 证券监管体制 　　内容提要: 中国证监会作为国家证券监管机构，其职能定位历来颇多争议。在证券市场经受着巨大调整且证券市场充斥着内幕交易、操纵市场等诸多违法行为的情况下，证监会更是被广泛认为未能尽到保护中小投资者权益的职责。而从证监会的角度来看，则又发现其似乎确已恪尽职守，并且在对证券市场的监管取向上左右为难。这种证券市场监管困境无疑对我国证券市场的发展极为有害。因此，理论界有必要从以证监会为中心的证券监管机构的主体属性与职能定位这一角度，为其变革取向进行探讨，从而使其主体定位得以合理回归，并为其职能行使提供必要指引。 　　一、中国证监会的主体属性：解读与反思 　　在1998年的国务院机构改革中，为落实机构改革任务，1998年9月30日，国务院办公厅发布了《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，此即中国证监会“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”。依该“三定方案”之规定，中国证券监督管理委员会为国务院直属正部级事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。 　　因“中国证监会三定方案”先于《证券法》颁布，故不可能明确指定中国证监会就是《证券法》规定的国务院证券监督管理机构。但从我国证券市场实际情况来看，我国《证券法》规定的“国务院证券监督管理机构”，应指的是中国证监会。因此，《证券法》虽未对国务院证券监督管理机构的性质作明确规定，但依“中国证监会三定方案”，可将其性质界定为国务院直属事业单位。 　　依《证券法》关于国务院证券监督管理机构的职权的规定，国务院证券监督管理机构不仅拥有行政监管权，而且拥有规章制定权，这就与其事业单位的法律性质相矛盾。事业单位区别于行政机构的主要地方在于其目的为提供社会服务，而非行使行政管理职能。事业单位行使行政管理职能只能来自于授权，在行政法上，被称为法律、法规授权组织。依此，我国不少学者将中国证监会界定为根据《证券法》授权行使职权监管权的法律、法规授权组织。 [1]基于此，中国证监会作为政府监管机构的法律障碍基本上被排除。但仍有一问题有待解决，即若中国证监会仅为法律、法规授权组织，则不享有规章制定权，而中国证监会拥有广泛的规章制定权。我国《宪法》仅赋予国务院各部、各委员会的规章制定权，《立法法》则将规章制定权主体扩大为国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。其中，“具有行政管理职能的直属机构”，是指按照国务院的规定在特定领域行使行政管理职能的国务院的直属机构，包括直属事业单位如中国地震局、中国气象局、中国证监会、中国银监会等。 [2]依此，中国证监会作为“具有行政管理职能的直属机构”即可直接作为拥有规章制定权的行政主体，而不必将其解释为法律、法规授权组织。总之，中国证监会是具有行政主体地位的特殊的国务院直属事业单位，而不能过于纠缠事业单位与行政监管职权之间的冲突。 　　尽管从理论上可以对中国证监会的属性作出合理解释，并将其确定为拥有规章制定权的特殊行政主体，但我们的视线不能仅仅停留在这种为其自圆其说的解释上。我们真正需要思考的是，为何我国在政府机构改革时将中国证监会界定为国务院直属事业单位?显然，从“证监会三定方案”来看，国务院实际上并未对证监会作出有别于行政机关的实质性制度安排，《证券法》也未对“国务院证券监督管理机构”作任何有别于一般行政监管机构的规定。那么，将中国证监会界定为国务院直属事业单位究竟用意何在呢?对此，尽管未见任何官方报道，理论界也基本上不予置评，但应当是受到了世界独立规制机构立法潮流的影响。 [3]由于我国法人仅包括机关法人、事业单位法人、企业法人及社会团体法人等四种类型，而担负着证券市场监管职能并作为政府证券监管机构的证监会显然不可能是企业法人与社会团体法人，因而在不希望将证监会界定为传统行政机关的情况下，就只能将其界定为事业单位法人了。鉴于世界各国(地区)普遍将证监会确认为一种独立规制机构，可以认为，1998年政府机构改革时将证监会界定为国务院直属事业单位，其“良苦用心”应为确立一种独立规制机构的变革取向。 [4]除此之外，证监会还采用了境外独立规制机构所通用的名称“证券监督管理委员会”，而这种名称此前并不用于国家行政机关序列之中。这也似乎印证了关于证监会属性的设想。若果真如此，为正本清源，就必须从独立规制机构的角度对我国证监会的主体属性作出诠释并对其应有定位提出理论构想。即便政府机构改革的初衷并非如此，或者政府已无意于按照独立规制机构来定位证监会，基于证监会主体定位的世界潮流，我们也有必要从独立规制机构的视角，对中国证监会的主体属性的定位进行反思。 　　二、中国证监会的主体定位：应合理贯彻独立规制机构