3峡大学课件之〔财政学〕第08章转移性支出.ppt

第一篇 财政支出第08章 转移性支出 第8章 转移性支出 学习目标 ?? 了解中国当前的社会救助项目； ?? 分析生活保障、负所得税和实物转移的经济效应； ?? 了解社会保险支出的基本内容。 转移性支出主要包括政府发放的养老金、各种补贴（如失业救济金、家庭津贴、食品补助等）、捐赠支出、债务利息支出等。 转移性支出是受益者的一种来源，他们无须提供任何商品和服务作为获得这种收入的交换条件。因此，转移性 支出体现的是政府的非市场性再分配活动。 近几年来，在社会经济发生急剧变革的情况下，中国政府大大增加了在贫困救助和社会保险方面的转移性支出。本章着重对这两个项目进行分析。 8.1 社会救助计划 8.1.1 中国贫困人口的规模 识别穷人最常用的标准是贫困线。贫困线(poverty line)一般以收入或消费支出为标准确定，那些收入水平低于收入标准，或者消费水平低于消费支出标准的人被界定为“穷人”。贫困线每年根据价格水平的变动调整。家庭收入低于贫困线的人口数量占总人口的百分比被定义贫困率（povertyrate），这是一个经常被用以衡量一国收入分配状况的指标。 中国有多少贫困人口呢？由于统计方面的原因，这一问题是不易做出回答的。长期以来，我国社会逐渐形成了城乡分割的格局，城镇发达而农村落后的二元经济现象在我国显得尤为突出，大量的贫困人口分布于广大农村地区，以至于直到90 年代初期，中国的贫困问题还一直被看作是一种农村现象。 1997 年，旨在为城市（镇）贫困人口提供最低生活保障的城市居民最低生活保障制度在我国正式确立。 鉴于中国特殊的经济结构，在计算整个国家的贫困人口规模时，不仅要计算城市居民和农村居民这两大社会群体中的贫困人口数量，而且还要计算形式上具有农民身份而事实上属于城市居民的“农民工”这一大群体板块中的贫困人口数量。 吴忠民（2003）对中国贫困人口的规模进行了估算，结果表明，按照国际上公认的发展中国家的贫困标准（即1 美元/天·人），目前中国的贫困人口总量大约为15 000～21 000 万人，这意味着中国的贫困率大约在11%～17%之间。 8.1.2 中国当前的社会救助项目 中国的贫困现象分为农村和城市贫困两个方面，政府分别对农村和城市采取了相应的反贫困计划。 农村反贫困计划的特征是强调投资生产性项目和基础设施的开发式扶贫， 城市反贫困政策则主要通过建立以社会救助和社会保险为核心的社会保障体系进行应对。 表9-2 显示了中国政府当前援助穷人的若干主要项目。 8.1.3 农村反贫困计划 1978-1985 年间，中国的反贫困进程主要是借助经济增长推动的。 在这期间，农村经济改革初步推进，并且取得令人意外的成就。表9-1 表明，按中国政府贫困标准计算的农村贫困人口在8年间减少了一半。不过，当时中国政府并不承认中国农村存在绝对贫困问题，没有正式实行专项的反贫困政策。 1983-1984 年出现的第一次粮棉相对过剩及其引发的政策和体制变革，表明农业增长面临来自市场需求和政府补贴能力的新约束，农村经济和居民收入增长速度开始回落。 与此同时，改革带来的观念变化，促使政府以更加务实的态度对待农村贫困问题。农村绝对贫困问题得到政府承认。 为适应新形势下反贫困的需要，中国政府于1986 年开始实施农村反贫困计划。表9-3 显示了中国政府农村扶贫支出计划及其数量变动情况。 目前，中国农村扶贫支出计划主要分为三类：扶贫贷款、发展资金和以工代赈。 （1）扶贫贷款。扶贫贷款是农村扶贫计划中最大的项目，重点支持有助于直接解决农村贫困人口温饱问题的种植业、养殖业和以当地农副产品为原材料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。 早期的扶贫贷款主要采取信贷到户的方式，直接用于支持贫困户的发展。但到了1990 年代初期，贫困县政府将很大一部分信贷资金用以支持本地区的县办企业和乡镇企业，导致能直接使贫困户受益的信贷资金只占很低的份额。 在认识到扶贫贷款项目难以到户之后，政府开始试验运用扶贫贷款开展农户小额信贷活动。所谓小额信贷，指的是由金融机构实施的、以农户的信用为基础、在核定的额度和期限内向农户发放的不需抵押、担保的贷款。它旨在缓解穷人在从事生产经营活动中对于资金的需求。农户小额信贷项目一经推出，发展迅速。从目前的实施效果看，农户小额信贷有效缓解了农民贷款难的问题，对农村经济增长和农民收入提高已经起到积极作用。 （2）发展资金。也称财政扶贫资金，主要用于发展贫困县的种植业和养殖业，以及用于改变贫困农户基本生活条件的项目上。 发展资金涉及多个项目，包括支持不发达地区发展资金、“三西”地区（甘肃的定西地区、河西地区和宁夏的西海固地区）农业建设专项基金、边境建设资金、为支持不发达地区而发放的周转借贷资金等。 发展资金增长缓慢，从实际可比数额看，自19