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城镇化改革需破解三大制度障碍 城镇化 人物介绍 李铁：现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任，享受国务院政府特殊津贴。曾在中共中央农村政策研究室和国务院发展研究中心等单位工作。长期从事城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划的政策咨询工作。多次主持和参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定，参加了2004年以来七个中央一号文件的起草工作。 在中国下一个十年的历史进程中，城镇化因其蕴含的强大内需潜能而被认为是助推中国经济增长的最强劲引擎。然而，中国城镇化一直受到户籍制度的困扰，随着利益格局的固化，这项改革的难度正在不断加大。 去年底召开的中央经济工作会议把城镇化任务提高到前所未有的重要程度，并强调要有序推进农业转移人口市民化。可以预见的是，2013年围绕城镇化展开的改革探索将关系到未来中国经济的持续健康发展。 国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁日前接受南都记者专访，详解推进城镇化面临的制度障碍，他认为，阻碍城镇化的体制藩篱已经严重制约未来经济增长，甚至还在酝酿社会危机。 不可否认的是改革开放以来，人口迁徙的限制已经明显松动，如今剩下难以逾越的障碍正是下一步改革的攻坚目标。 在李铁看来，破解中国城镇化的改革难题，有三个制度障碍是绕不开的，分别是土地管理制度、户籍管理制度和等级化的城市行政管理体制。他为下一步改革开出的药方包括：放开户籍管理体制，从解决长期举家迁徙的外来人口入手是重点；提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发；改革城市间行政管理体制，降低设市标准。 李铁还提醒，城镇化要尊重市场规律，不要通过行政手段确保各种要素进入而又唯一排斥人口要素，不能用行政手段把自己变成改革的孤岛。 我国等级化的城市行政管理体制造成各种资源向高等级城市集中的现象实际上已经成为中小城市进一步发展的掣肘和阻碍。李铁呼吁，允许一定规模的建制镇设市，目前5万人口以上的镇有754个，这至少可以让中国的城市数量增加一倍以上，从而创造条件接纳更多的城镇化人口。 就在2012年的最后几天里，浙江省传来27个小城镇有望升级设市的消息，初步考虑建立小城市试点镇用地指标单列制度，争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点。此举被外界普遍解读为城镇化改革释放出的积极信号。 户改可先从长期定居外来人口放开 南都：去年我国城镇化率首次超过50%，但其中包含的农民工人口和城市间流动人口让城镇化率的数字还存在很多水分。我国城乡二元体制形成的历史背景是什么？ 李铁：我们国家城镇化问题主要还是涉及到城乡二元体制的问题，主要是农民进城受到了一系列制度性障碍。我们形成这种体制从1958年开始已经50多年了，这种体制当时的重要出发点是我国大跃进后经济经历了极端困难时期，当时在国际上还处于被封锁环境，为了确保整个国民经济的积累，缓解农产品供给危机，当时把城市大量人口遣返到农村，实行户籍管理制度的主要目标是通过行政强制手段把人口束缚在土地上，来确保农产品生产的稳定，同时可以通过行政手段低价收购农产品，维持城市的低消费和低工资，为国家的工业化进行积累。 这些政策是在计划经济体制下的特殊产物，主要目标还是为了保证国家利益的最大化，让国家摆脱国际封锁迅速实现工业化。这个制度随着“文革”开展又进一步强化。上世纪80年代农村改革也没有及时松绑这些制度，当时讨论这些制度时主要担心还是农产品供给不足，没有及时放开户籍管理制度。本来80年代如果放开户籍制度的话，现在情况没这么严重，当时没有放开就让这项改革越来越难。 南都：户籍制度改革的关键是什么？ 李铁：现在对户籍制度改革的关键，不是在于简单的城乡关系，而是更要注重我们国家特殊的以行政区域为格局的公共服务相对封闭的利益关系和格局的调整。我们最近的报告把这种城乡二元的矛盾解释为多元化的，以行政辖区和封闭的公共服务体系为界限的多元化的利益结构关系。 要把攻坚的改革和阻力较小的改革分头推进。比如，已经在城镇长期定居就业、举家迁徙的外来人口，应该一次性放开解决。这样，既可以减少城市户改压力，也会由于彻底解决了长期积累的矛盾，获得这批人对改革政策的拥护。据统计，举家迁徙到城镇的外来农村人口就有4000万人。 现行土地制度固化城市居民利益 南都：土地管理制度改革呼之欲出，十八大报告提出要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。《土地管理法》的修法进程也已经启动，将强调征地补偿的公平问题，此举对推进城镇化有什么意义？ 李铁：我们国家的土地管理制度是世界上独一无二的，城市土地和农村集体土地之间，必须通过征地的方式来实现城镇建设用地的开发。原来这种征地模式有一定积极意