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《公务员法》的立法框架与立法框架 主讲人：应松年 教授 国家行政学院法学教研部 主任 　　 　　大家好。今天我来给各位介绍一下《中华人民共和国公务员法》的第一个部分。我主要介绍的就是《中华人民共和国公务员法》立法的思想以及它的一个基本框架。 　　《中华人民共和国公务员法》已经在第十届全国人大第十五次常委会会议通过，从2006年1月1号开始实施。实施离现在还有半年多时间，这半年多是一个准备的时间。我想从这样几个方面说一下我对《中华人民共和国公务员法》立法思想，以及总体框架的一些看法。 第一点，《中华人民共和国公务员法》是我们国家的第一部公务员法。在这之前，我们制定了《公务员暂行条例》，它是一个行政法规。从法律层次上来说称得上法律的，这是第一部。可以说有了这一部《中华人民共和国公务员法》以后，我们国家公务员管理科学化、法制化就有了法律的依据。所以有人说，《中华人民共和国公务员法》是我们国家公务员管理科学化、法制化的一个里程碑。我想这个说法是可以成立的。 我们现在实行依法治国。依法治国的方略，要建设成一个社会主义法制国家。我想可以这样说，人事管理的科学化、法制化是依法治国，建设社会主义法制国家最重要的组成部分。为什么这么说呢？因为人事管理问题，就是对国家公务员的管理，是一个非常重大的问题。建设社会主义法制国家，靠谁来建设呢？就是靠这批公务员。如果是公务员的素质水平很高，他们的法制观念很强，那么我们社会主义法制国家就有可能很快建设成功。要靠这些公务员来建设社会主义的法制国家，对公务员本身的管理，也应该是一个法制化的，纳入到法制轨道的。如果公务员本身的管理，不是法制的，不是按照法律办法来管理的，不是纳入到法制轨道的，那我想让公务员本身去对国家事务进行法制管理，这个恐怕也是做不到的这个事情，历史也已经证明了。从世界各个国家公务员制度发展的情况来看，已经证明了这一点。 公务员制度最早起源是在英国。从历史记载来看，最早大概是在十九世纪四十年代，也就是在鸦片战争前后那个时候。英国有一个东印度公司，东印度公司最早进行改革。改革的最重要的问题是什么呢？就是想解决英国原来存在的在他们人事管理当中那种，后来给它起了一个名字叫“恩赐官位”制。就是谁可以当官，是由领导人恩施给他的。英国是个女王制度，所以官位就是是女王恩施给他的，是他的国王恩施给他的。所以基本上可以说是一种任人唯亲的制度，有本事，没本事都能干。只要你是他（女王）喜欢的人，他的亲属，他认为你可以去当官，你就可以去当官。让这样一批人来管理人事，当时的腐败、无能是很显然的，这也是必然的一个结果。任人唯亲，最后的结果肯定是这样的。这种情况，严重影响了当时资本主义社会的发展，影响了生产的发展。到后来实在是弄不下去，所以东印度公司，首先开始了改革。它的第一个目标就是要能够任人唯贤，而不是为亲。那么用什么方法呢？我听说（当然不知道这个是不是有确切的历史事实的根据）说因为看到那时候中国实行的考试制度。这个考试制度就是要在考试当中体现出来你的本事。不管你这个人跟（国王）有没有亲属关系，血缘关系。经过考试以后，择优录用，引用一个竞争机制、择优机制，这样来保证公务员进来以后素质水平高一点。所以英国的文官制度，最早就是从考试录用这个方面突破的。这个以后，英国人曾经在他的议会里边专门有过一个报告，这个报告是专门对当时英国的人事管理制度进行调查，调查以后提出来的一个改进的意见。这个报告是以做报告的这两个人名字命名的。报告里边就当时英国文官当中存在的严重问题提了十点建议。这个建议集中起来看，一个是采用公开、竞争的考试办法录用公务员。就是我刚才说的，通过竞争，通过公开的考试，择优录用。第二个他把智力的工作，就是动脑子的工作和一般常规性的工作分开，已经有了分类管理的观念。第三个，官员的晋升，主要考虑的是他的成绩，而不是血缘关系这些东西。第四个要建立统一的文官制度。这个就是英国人文官制度的改革。是最早建立公务员制度的。 随着社会的发展，经济的发展，我想今天我可以这么说一句话：全世界这些比较发达的国家，对于公务员的管理几乎全都是法律管理，没有例外。像英国的法律是英美法系，是以判例法为主的国家，而不是成文法的国家，即使是这样，英国也有过这么一个报告，提出了十项改革，到后面又有弗尔登的报告，还有撒切尔夫人的改革等等。这一套改革下来，其中有很多（规定）在这个过程当中作为法律确定了下来。这实际上也是一个法律管理。美国虽然也是英美法系的国家，可是它是有法律的，专门有公务员管理的法律的。现在我们看到的德国，欧洲大陆法系，日本等等，公务员管理都是法律管理，几乎没有例外。这说明了一个问题：你要建成一支能够负担起管理国家的重任、能够吸收比较优秀的人才的公务员队伍，发挥他们的积极性、主动性；要