中国收入分配调节的五大难题解析.PDF

中国收入分配调节的五大难题解析 高淑琼 改革开放以来，我国经济的迅速发展大幅度地提高了人民的生活水平，但与 此同时，收入分配方面的矛盾也越来越突出。目前，社会各界都寄希望通过改革 解决问题，但实际进展缓慢。调节收入分配，囿于五大难题。 难题一：税制的缺陷限制了税收对收入分配的调节功能 税收作为国民收入再分配的重要手段，在调节社会成员收入差距方面有一定 作用，从发达国家的情况来看，征收高额个人累进所得税和遗产税，对在一定程 度上缩小贫富差距具有重要作用，两种税因此被冠以“缩小居民贫富差距”之美 名的“良税”。借鉴国际经验，我国理论界和实际部门都有不少人强调利用税收 手段调节居民收入分配，然而，由于现行税制缺陷，这种想法并不符合实际。首 先，税种选择制约。我国主体税种与西方发达国家有较大差别，西方国家以直接 税为主，个人所得税与企业所得税是其税收的主体部分，而我国的税收是以间接 税为主，税收大部分来自生产和流通领域。由于所得税在税收总额中所占比例较 低，自然税收就不可能对个人收入分配调节发挥明显作用。而要建立起以直接税 为主的税收体制，短期内我们很难做到。其次，计征模式落后，所得税漏失严重。 以个人所得税为例，我国对个人所得税实行分类课征和代扣代缴为主的制度。从 便于征管的角度看，这一设计无疑是较好的选择，但因分类课征不能全面衡量纳 税人的真实纳税能力，实践中必然造成所得来源多、综合收入高的人不纳税或少 纳税，而所得来源少、收入相对集中的人多纳税的现象；代扣代缴对收入透明度 较高的工薪阶层简便有效，而对主要靠隐形收入的高收入阶层却“力不从心”， 漏征率很高。这两方面因素合在一起，税收便呈现出“逆调节”的特征。譬如 2001年我国征收的660亿元个人所得税中，43%是由工薪阶层缴纳的，而占有社 会财富绝大部分的高收入者所缴不足10%。改变这一现象的有效办法是实行综合 课征和个人自觉申报，但我国目前尚不具备这样做的客观条件。再次，“个税” 起征点设计未能体现其基本功能。基于财税一般原理，税收起征点的定位在很大 程度上体现着该种税收的功能指向，就“个税”而言，起征点按低标准设计，可 使该税种成为“大众税”，按高标准设计，则成为“富人税”。中国是一个发展 中的大国，生产力发展水平与社会保障条件与发达国家相比存在很大差距，在收 入分配差距不断拉大的背景下，“个税”功能指向理当定位于“富人税”。就这 一点来说，我国目前800元的个人所得税起征点宜作适当提高，但这样做对稳定 税基有一定风险，且有“劫富”之嫌，要立即进行调整，时机尚不成熟。 难题二：现行社会保障体系难以对低收入群体形成全面有效的保护 世界经济发展的实践证明，市场经济条件下社会阶层分化是必然发生的现 象，但政府卓有成效的宏观调控能把这种分化控制在社会可以接受的范围内，建 立和完善社会保障制度即是政府实施调控的主要手段之一。战后西方发达国家在 凯恩斯国家干预经济思想的指导下，充分发挥财政手段的作用，不断健全社会保 障体系，搞所谓“福利国家”，收到明显效果。尽管其做法并没有从根本上消除 两极分化，但确在一定程度上改善了贫困阶层的生活处境，缓和了贫富差距带来 的社会矛盾。 我国的社会保障制度建设可追溯到建国初期，但计划经济时期社会保障资金 积累很少，又未实行社会化管理，因此算不上严格意义的社会保障。从 20 世纪 80 年代中期开始，我国社会保障制度改革正式启动，迄今取得了一系列重大突 破。但整体而言，与社会主义市场经济发展要求相适应的社会保障体系仍在建立 过程中，社会保障覆盖面窄、保障水平低、管理服务社会化程度不高的问题依然 存在，历史累积下来的“旧账”和改革过程中产生的“新账”相交织，社会保障 供需失衡的矛盾显得十分突出。撇开农村 3000 多万贫困人口未列入保障对象不 说，以现行“三条保障线”中的城市居民最低生活保障(简称“低保”)为例，据 财政部提供的数据，2001 年中央财政与地方财政用于“低保”的资金合计约 53 亿元，当年领取“低保”金的人数为1170.7万人，人均只有37.7元／月，这样 一点钱对于解决城镇贫困人口生活可谓“杯水车薪”!就企业职工失业保险和养 老保险来看，据劳动和社会保障部统计，仅养老保险基金一块，1998—2001年， 全国每年支付缺口以 100 亿元的速度递增，2002 年已达 500 亿元。现实说明， 在社会阶层