论_土政策_与地方行政执法.pdf

行政与法 2001．5 论¨土政策”与地方行政执法 口 邹开亮 (华中师范大学政法学院湖北武昌430079) ● ‘摘 要 依法行政是依法治国的核心。“土政策”却构成了地方行政执法法治化进程中的最大障碍。 欲消除“土政策”，必须理顺体制改革中的各种利益关系，完善地方政策出台和实施的制度规定，加快立法 步伐，并注重提高政府工作人员的法治意识和依法行政能力以及普通民众依法抵御非法政策侵害的能 ／JO 关键词 政策 法律 “土政策” 地方行政执法 中图分类号：D630．1文献标识码A文章编号：1007—8207(2001)05—0043—02 ● 非一蹴而就之事，立法的相对滞后和现有法律的不完备状 据资料显示，在我国，约80％的法律、90％的地方法规 和行政法规、规章都是主要靠行政机关贯彻执行的。行政 况，许多问题的解决仍然有赖于良性政策的出台和实施。 机关，尤其是处于上传下达地位的地方行政机关能否合 但在现实中，无论是法律的缺陷还是政策的优势都被人为 法、公平、公正地执法，坚持依法行政，对于全国行政执法 地过份夸大了。一些政府机关和官员“理直气壮”地以政策 任务能否顺利完成乃至依法治国目标能否最终实现都起 代替法律。他们往往借口现行法律规则和上级政策太粗 着至关重要的作用。“土政策”是法治的对立物，当前“土政 疏、原则性太强，不适合本地实情，进而制定出自己的实施 策”泛滥现象已成为地方行政执法法治化的最大障碍。 办法和意见，明为贯彻落实法律、政策，实则争权夺利。③因 一、“土政策”产生的原因分析 此，“土政策”纷纷问世也成为顺理成章之事了。 “土政策”是指“地方式组织根据上级的方针性政策或 3、民众对地方政策的依赖性是“土政策”发展的催化 根据自己的需要，结合本地区和组织的实际状况和利益而 剂 制定的一套灵活、可变、可操作的社会资源的再控制与再 由于我国目前正处于社会转型期，各种利益关系的调 分配准则，而这套准则对其他地方和组织没有效果。”①‘‘土 整错综复杂，整个社会离完全市场化的要求差距尚远，“目 政策”得以大行其道，这是多种因素长期综合作用的产物： 前的中国人生活处于‘两头小，中间大’的格局之中，即国 1、“政策优先”传统是“土政策”产生的历史渊源 家和个人小、地方或基层组织大。”广大的中国人基本上是 长期以来，我国一直是个政策社会，依靠政策来治理 依赖于他们所在的单位或地方来维持生计的，加上传统中 国家，几乎没有法律的地位。一方面，党在革命战争期主要 “县官不如现管”思想的作祟，法律、法规乃至国家大政方 靠政策办事，注重的是政策，没有也不可能形成依法行事 针对他们来说似乎总是“可望而不可及”的东西。于是，农 的习惯。另一方面，建国后很长一段时间里由于法制不健 民“减负”盼政府下文件，教师补发被拖欠的工资要有关部 全，许多方面无法可依。“有法律依法律，没有法律从政策” 门作批示，工人乃至机关人员的就业和福利靠单位想办法 的原则的确立进一步强化了政策的重要性，并在以后几十 ……有如此肥沃的社会土壤，“土政策”怎能不“茁壮成长” 年的实践中变成了政策优先，只依靠政策而不需要法律， 呢? 政策成了法制发展的一道屏障。⑦在地方，许多政府官员由 4、追求本位利益是“土政策”泛滥的利益动因 于自身法律素养不高，法治观念淡薄，加上地方问题的复 当前，我国正在推行政治、经济体制改革。改革从本质 杂性，他们对政策更是顶礼膜拜，对法律、法规和国家政策 上说就是利益分配关系的重新调整，这是一个长用的过 规定的各个方面，他们都乐意制定出自己的“配套”方案： 程。在新的利益分配格局尚未形成之前，必然会出现一定 计划生育、户籍管理、设卡收费、住房分配、入党提干等 的利益关系无序状态，即利益分配关系的错位。现实中， 等。这