土地政策的要素剖析.ppt

第二讲 土地政策要素及相关问题 通过本讲的学习，了解政策与法律之间的区别和联系，土地政策的六大构成要素之间的关系，以及土地政策环境和系统的相关内容，为后面知识要点的学习构建良好基础。 第二讲 土地政策要素及相关问题 一、政策与法律的联系和区别 法律与政策是现代社会调控和治国互为补充的两种手段，在加快推进依法治国的进程中各自发挥其独特的作用。 1、概念解析 政策：是指以政府和政党为代表的公共权力机构为了解决公共问题，实现一定的政治、经济、文化目标，通过一定的程序制定的行动方针和行为准则，它的表现形式包括方针、路线、战略、规划、规章、条例、决定、办法、法律、法规等。 法律：是指由国家权力机关制定或者认可，并由国家的强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范，其目的在于维护、巩固和发展良好的社会关系和社会秩序。 2、联系 近代国家一般实行政党政治，无论是一党制国家还是多党制国家，国家政策体现出的是执政党的意志或者是多党意志的妥协。法律通说是体现国家意志、人民意志。一政党必定标榜代表某一人民群体或者全体人民的利益，执政党更是宣称代表国家利益。 （1） 政策是制定法律的依据 在制定法律时都是以政策为依据，通过法律的形式把党的政策国家意志化。若说法律是河，政策便是源。草案或者议案的形成一般都是政策推动的结果。法律不可能是无因之果，往往依据于现行政策或者为了将来政策的执行。甚至法律有时直接冠以政策之名，如美国的国家环境政策法。 （2） 政策指导法律实施 法律具有相对的稳定性与滞后性。而政策的制定与执行一般快速、精准而强有力（甚至在某些情况下压倒法律）。政策在解决不变的法律与变动的社会的这一矛盾方面体现出巨大作用。食品安全问题严峻，党中央要求加大整治食品安全力度，最高法即连发通知要求依法严惩危害食品安全犯罪。 政策对法律实施的指导应是宏观、精神的指导，而不能越俎代庖，不能借口政策而违反法律。 （3） 在没有法律明文规定的情况下可以按政策办事 在新中国建国前后都曾大行其道。当国家法制健全后，就不能再以政策代替法律，而应以法律原则解决问题。 （4） 法律保障政策的实现。 所以任何一部法律的背后，都可以看到政策导向性；然而政策必然不同于法律，否则法律亦失去其存在必要性。法律与政策是既相通又差异，相互作用又相互制约的关系。 3、区别： 社会主义法律和党的政策虽然联系紧密、相辅相成，但是它们毕竟是两种社会规范，各自有自己的特点和作用，二者不能相互代替。这是因为有下列五点区别： 第一，意志属性不同 法律是由国家制定或者认可的，具有国家意志的属性。政策是党组织制定的，不具有国家意志的属性。这也是政党需要将政策上升为法律形式的原因之所在。这种“上升”有严格的程序加以限制，并非任何政策都可以成为法律。 第二，实施方式不同 法律是由国家强制力保证实施，并具有普遍的约束力。政策是通过思想工作、说服教育、党员的模范带头作用以及党的纪律保证来实现，党的某些政策并非对每个公民都具有约束力。  第三，表现形式不同 政策性文件可以是公开的也可以是内部的；内容大多规定的比较原则，具有号召性和指导性；其名称多为纲领、宣言、通知、回复、指示、建议等。法律作为国家规范性文件，必须的公开的，“法不公开不为法”；内容详细具体，权利义务界定分明，能够指导人的具体行为；其名称多以“法”结尾。 第四，调整社会关系的范围不同 政策一般借助社会内部结构要素的相互作用，在社会生活的许多领域发挥着指导作用。法律一般调整有重大影响的社会关系，如人权、国家性质、权利与义务等。再者，并非所有政策都能上升为法律，所有法律内容也并非全从政策中来，二者调整范围存在相当大的交叉重合，也有各自独特的调整范围。 第五，法律比较稳定。政策比较灵活，变化较快。 法律一旦制定就长期有效，不允许经常修改，也不能轻易撤销。根本政策 具有较高的稳定性，但大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用。政策的非强制公开性使政策的适时撤销相对容易。 小结：政策非常直接的体现出一种人治性，法律更多体现法治。在一个成熟的法治国家，应当削减政策的显性作用，将其打入幕后，直接以法律调整社会生活。即使不得已需要政策的直接作用，应当慎之又慎，必须经过立法机关与司法程序的认可。 二、土地政策的构成要素分析 土地政策具备自身和外部环境之间的系统性，它是