人民银行法的缺漏和完善.docVIP

人民银行法的缺漏与完善 倪浩嫣 , 吕文江 　 　　关键词: 人民银行法 缺漏 完善 　　内容提要: 人民银行法存在着对央行独立性规定不足、货币政策目标偏差、最后贷款人角色缺乏限制等问题，需要适时完善：第一，明确规定人民银行独立于行政机构;第二，人民银行法定货币政策的中间目标是提供适应经济增长的货币供应量，维护物价稳定;第三，规定最后贷款的条件、程序、使用监督，增加最后贷款权的限制。 　　2003年修改《人民银行法》与出台《银行业监督管理法》的一个重要背景是明确界定人民银行和银监会的职责分工，把金融监管职能从人民银行原有的职能中分离出去，使人民银行更加专注于独立行使货币政策职能，使货币政策调控行为和银行监管行为更加规范、有效。然而，随着国内金融改革的深化，不时有学者提出质疑：一是人民银行是否真正独立;二是人民银行对于金融活动的调控手段是否适当;三是人民银行是否有权动用国家信用来拯救其它金融机构。 　　这些疑问的存在恰好表明，对于现行法律规定的人民银行的法定地位和职权、货币政策目标、调控手段等问题的认识在不断深入，随着实践的发展需要对《人民银行法》进行反思和完善。 　　一、《人民银行法》的缺漏 　　《人民银行法》存在的缺漏，表现在以下几个方面。 　　(一)人民银行独立性上的缺失 　　《人民银行法》对于央行独立性的规定十分有限，具体表现如下： 　　1.央行依然是国务院下属的部门。人民银行的地位是在行政权力下的相对独立，它并没有超越行政权力，更不具备与立法、司法、行政权相对等的权力。人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批准后执行。 　　2.人民银行的行长任命由国务院总理提名，全国人大决定，国家主席任免。人民银行的副行长由国家总理任免。行长是国务院组成人员，与政府任期一致。人民银行人事不独立。 　　3.人民银行实行行长负责制，不设理事会。货币政策委员会是咨询机构。可见，人民银行的决策是首长负责制，具有行政机关的决策特征。 　　4.人民银行制定的货币政策的批准机构是国务院，而不是全国人大或全国人大常委会。 　　5.人民银行的资金运做纳入中央预算，行政经费来自财政部，信用不独立。 　　6.《人民银行法》没有规定货币政策与财政政策之间的相对独立关系，政策不独立。 　　7.人民银行政策与其他宏观政策冲突时，没有规定解决方式和程序。 　　(二)货币政策目标存在偏差 　　《人民银行法》第3条规定，货币政策的目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长。这个法定的货币政策目标存在三方面的矛盾。 　　1.从理论上讲币值稳定是中间的货币政策目标，往往不是一个国家货币政策的最终目标。通常认为，货币政策的目标可以分为中间目标和最终目标。中央银行是通过中间目标传导到最终目标的。中间目标是中央银行的直接操作目标，包括汇率目标、收入目标、货币数量目标、利率目标、通货膨胀率目标等。最终目标是货币政策的施效果，包括稳定物价、充分就业、经济增长、国际收支平衡。但是，这四个目标往往存在冲突。 　　2.立法上往往确立一至两个主要的货币政策目标为本国货币政策的法定目标。比如，美国以物价稳定为其货币政策的法定目标。也就是说，央行法确定的货币政策目标与理论上的货币政策目标存在差别。 　　3.币值稳定与经济增长没有必然的联系。如美国近年来实行美元贬值政策，其本国经济走出了“911”的阴影，得以恢复。当然，币值的大起大落对经济是有害的，一个国家的币值应稳定在一个幅度内。 　　实践中，《人民银行法》规定的货币政策目标并没有得到有效的施行。一直以来，人民银行以经济增长为货币政策的主要目标，同时关心国际收支平衡，其次才是物价稳定和就业，币值稳定并不是货币政策的主要目标。 　　(三)最后贷款权的限制不当 　　中央银行能够发钞，是流动性的最后贷款人中央银行拥有法定的最后贷款权。但是，最后贷款权是受到制约的。一般来讲，世界各国规定中央银行只能够向银行类金融机构贷款，或者延伸到金融控股公司的银行类子公司，严格限制中央银行向非银行金融机构贷款。 　　依照我国现行法律、法规的规定，中央银行发放的贷款主要解决的是商业银行的临时资金不足。在特殊情形下，当商业银行出现流动性危机，中央银行向陷入危机的商业银行放款，以帮助其度过危机。 　　原则上，人民银行不得对非银行金融机构实施再贷款援救，但是法律也规定了例外情形。《人民银行法》第30条规定：中国人民银行“不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款。但是，国务院决定中国人民银行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。”正是法律规定了例外情形，对最后贷款权的限制不当，实践中形成了道德风险，产生负向激励，国家信用被滥用。比如，自2001年以来，我国证券市场持续低迷，出现了一大批陷入经营危机的证券公司。为了拯救这些