范和生李三辉论乡村基层社会治理的主要问题.doc

范和生 李三辉：论乡村基层社会治理的主要问题 选择字号：大?中?小?? 本文共阅读 281 次 更新时间：2015-09-22 09:04:33 进入专题：?乡村???社会治理???国家治理?? ●?范和生???李三辉?? 　　 　　 摘要：乡村基层社会治理需要协调好政府与社区、社区与村民的关系，走出政府强大、社区弱小的关系困境，消解乡村治理共同体式微的风险。当前乡村社会治理主体的过渡性、模糊性状态需要重视治理主体问题，建设多元化的治理主体。作为一个重要次级的乡村基层社会治理要纳入到国家治理体系之中，在推进国家治理现代化中维护社会大局稳定，在社会稳定中创新乡村社会治理、完善国家治理体系。 　　 关 键 词：乡村/社会治理/国家治理 　　? 　　 自党的十八届三中全会召开以来，学界和媒体对“国家治理体系”、“社会治理”等新词都持有极大的关注度，如何创新社会治理、推进国家治理体系和治理能力现代化也成为公众的热议话题。有关基层社会治理的研究也日渐丰富和深入。鉴于研究目的和研究领域的不同，基层的内涵和外延也被研究者做着差别化说明。基层可分为社会和管理两个层面，前者概指基层社会(涵盖城乡基层)，后者意指基层管理组织体系[1]。我们这里讨论的乡村基层在地域外延或级别层次上指乡镇区域之内的村。 　　? 　　 一、乡村基层社会治理中的关系形态问题 　　 在社会治理被提到国家治理层面的新形势下，乡村基层社会治理自然是国家治理体系的一个重要次级。不难发现，乡村基层社会治理处在国家建设和社会发展中的基础性地位，它的有效运行构成了整个国家和社会治理的坚实基础。然而，推进乡村基层社会治理绝非轻而易举，在处理关系形态问题上，需要协调好政府与社区、社区与村民的关系。 　　 (一)政府与社区的关系形态选择及现实困境 　　 国家与社会的关系是基层社会治理的宏观前提，而地方政府和社区的关系则直接影响乡村基层社会治理的模式和效果。关于国家与社会的关系问题，学界一直有着研究和争论，一派以国家为中心，突出国家的权力、作用和影响；一派以社会为中心，强调社会的自治和独立。基于国家与社会的关系变化事实，学术界存在着“国家权力弱化论”和“国家权力延续论”两种观点。还有学者赞成，国家与社会的关系在基层显现为粘连性状态，国家拥有一定的组织和控制基层的能力，但这种能力在很大程度上遭到各种社会因素的制约。围绕国家与社会的演化关系，有学者曾撰文讨论了6种社会治理模式，即无主地、国家控制社会、社会参与国家、国家社会合作、国家社会共生和社会自治模式[2]。我们赞同“强国家—强社会”是国家治理的最佳路径，它既能使国家在制度范围内最大限度地调动社会资源、协调公众利益，又能保持社会的相对独立自主性，保证国家权力处于公众监督之下。而乡村基层社会治理限定于乡镇、农村社区的治理范围，是以乡村社会和居民为对象，依靠治理机制，施展各种社会力量，协同解决社会问题的活动。鉴于此，我们进一步认为，“强政府—强社区”是适应当今中国乡村基层社会治理的关系模式。 　　 然而，在乡村基础社会治理中，“强政府—强社区”关系的构建面临着诸多现实困境。首先，村民自治组织流于一种民主形式，实质上是“半官方”组织。长期以来，中国实行的是国家管制社会，国家拥有把社会纳入行政管理的强大力量，国家和政府的力量太过强大。传统社会虽有“国权不下县”的说法，但依靠官府政令而组建的乡、里、保、甲等地域组织是乡村社会治理的正式组织。新中国成立至改革开放前，计划经济体制下的国家政权牢牢控制着社会，乡村治理只能听从于“全能政府”。改革开放以后，政府转向“有限政府”，国家政权从村级收缩到了乡镇一级。即使如此，乡镇政府也拥有任免村支部书记、村委会主任的权力，影响着村委会组织成员的选举。本质上，村委会不是“政府”组织，但它们却承担着政府任务下派和乡镇政府职能，存在严重的行政化。其次，村民自治组织能力不足。乡村地区依靠乡风民俗、习惯、道德伦理等手段在维持乡村生活、乡村教化、乡村秩序等方面取得了很好的“自治”效果。但乡村医疗、教育、灾荒、扶贫、社会保障等公共服务事业也由村民自己承担就显得势单力薄。再次，保持村民自治的警惕性。一方面，我们痛斥政府管控范围过宽；另一方面，完全放任的村民自治势必促使村民或家族围绕话语权、社会资源分配权进行争斗，而毫无规约的博弈必然会导致乡村社会失序，乡村社会治理未必会掌握在乡村精英手中，黑恶势力统治乡村的现象也不乏先例。 　　 鉴于上述分析，我们认为政府完全退出乡村治理不可取也不现实，我们要建构的“强国家—强社区”也不是隔离二者关系下的乡村基层管理模式。目前政府权力过于强大，构建“强国家—强社区”的关系模式最重要的还是从政府“放权赋能”入手。要促进强社会的形成和发展，关键的一点是政府放开市场领域、退出某些社会领域，因为政府包办一切