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第七章 公共政策执行 把公共政策理想目标转化为政策现实的唯一途径 第一节 公共政策执行概述 一、公共政策执行研究的缘起 传统观念认为，政策科学应该致力于研究政策方案的制定，政策执行则属于行政学研究的范围。 20世纪70年代，公共政策执行逐渐受到人们的重视。韦尔达夫斯基和普瑞斯曼《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》，力证政策执行之于政策效果的重要性。此后，公共政策执行的研究成为政策科学中的一大热点。 美国著名的政策学家G.艾利森说：在达到政府目标的过程中，方案确定功能只占10%，而其余90%是取决于有效的执行。 公共政策执行引起西方学界重视的原因： （1）从理论上，公共政策学研究的视野拓宽了，对公共政策系统和公共政策过程的各种因素和各个环节作深入研究。 （2）政策实践也充分证明，政策执行环节的差错往往导致整个政策失误的原因之一。 二、政策执行的的重要性 静态：同样的政策由于执行与反馈的方式不同产生巨大的差异，政策制定与执行之间有时存在巨大鸿沟。 威尔逊认为，执行一项政策要比制定一项政策困难很多。 动态：政策制定与执行之间有时滞；执行中因利益的差异而产生矛盾；方案进入执行过程会产生预料不到的问题。 三、政策执行的涵义 政策科学学者从不同角度来加以界定 ： 琼斯认为，执行是一系列指向使一个项目生效的行动，其中尤以组织 (资源、机构和使项目生效的方法的建立或重新安排)、解释 (将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示)和应用 (服务、款项、工具等的日常供应)三种活动为要。 斯诺 (C·P·Snow)和特里林 (L·Trilling)认为，任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体;是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。 普斯林和韦达夫斯基：可以将执行看做目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。 张金马：本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是一种政策付诸实施的各项活动。 陈振明：政策执行是一种动态过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用资源，采用解释、宣传、实验、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。 政策执行的特点 目标明确性 决策的层级性 执行过程的动态性 执行影响的广泛性 公共政策执行的理论 执行运动的倡导者和追随者们提出了各种执行理论。较有影响的有如下7种: 1.行动理论：它认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。 2.组织理论：它认为政策执行需要组织，没有组织就没有执行。 3.因果理论：首先它把政策决定看成是一种假设；其次，这种假设中暗藏两个因素，即贯彻影响力和技术能力。 公共政策执行的理论 4.管理理论：它认为政策执行机构受多种外在因素的影响，诸如合法委任权等。 5.博弈理论：它认为政策执行实际上是一种政治上的讨价还价的过程。 6.系统理论：它认为政策执行过程是外界环境对政策系统进行了物质、能量、信息的输入，政策系统产生输出，然后再通过反馈提供评价实现再输入。 7.演化理论：它认为政策执行过程中，会对原有目标进行不断地重复设计的演化过程。 行动理论学派 （1）代表人物：C·琼斯、G·爱德华、C·霍恩 （2）理论描述: 是从政策执行的行动过程和各个环节出发，研究 政策执行的理论派别。强调公共政策执行的行动性 质，切中执行与其他环政策运行环节的差异 政策执行是一种实践活动，是执行人员通过一系 列行动实现政策目标的过程。主要制定计划、建立组 织、调配人员、筹集和配备必要的物质和经费。 （3）局限： 忽视行动主体；忽视更广泛的社会环境。 组织理论学派 （1）代表人物：J·佛瑞斯特、C.P.斯诺、L.特里林 （2）理论描述: 从组织在政策执行中的作用和特点出发研究执行的 理论。认为政策执行都是通过执行组织来具体实现， 组织的设置、运作、沟通和结构影响着政策的执行。 执行要素的复杂、执行部门与人员的构成、风险预测防范决定公共政策执行是一个组织过程。 （3）局限： 忽视执行行动与过程环节；同样忽视社会因素的影响 博弈理论学派 （1）代表人物：巴那什 （2）理论描述： 政策执行者遵循“经济人”的规则，在执行中追求自身利益 最大化。（公共选择） 公共政策执行过程也是政治上讨价还价的过程，通过讨价 还价，政策制定者、执行者以及目标群体之间形成一系列的 政治交易。 （交易） 政策执行视为一种赛局，政策执行的成功与否取决于参加 者的策略选择。 （3）