新农保制度困境与政策前瞻.doc

新型农村社会养老保险：制度逻辑、制度困境与政策前瞻( 摘 要：随着人口老龄化的发展，农村将承担老龄化带来的大部分负担，政府有责任为农村提供基本养老保险服务。当前，新型农村社会养老保险制度的试点是政府和学界关注的热点问题。然而，在新农保制度的实践推进过程中，新农保制度存在一系列制度困境，需要通过提升农村社会保障立法层次、扩大筹资来源、创新保值增值机制、优化监管制度安排和构建新农保制度的社会服务配套体系等政策选择来保障新农保制度的可持续发展，推进社会保障公共服务均等化。 关键词：新农保 逻辑 制度困境 政策选择 在城乡统筹和公共服务均等化的发展框架下，国务院办公厅于2009年9月发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称《意见》，国发〔2009〕32号），决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（简称新农保）试点。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步在全国普遍实施。此后，新农保制度成为地方政府和学界关注的热点议题。综观学术界关于新农保制度及其试点的研究成果，学者们较多地关注新农保的筹资、管理和发放等“资金保障”方面的问题，而对于与新农保制度的“制度逻辑”、“基金运营”、“保值增值”和与新农保制度配套的“服务制度安排”等方面关注尚显不够。本文将在学者们研究的基础上，阐述新农保制度产生的制度逻辑，梳理分析其在理论和实践中的制度困境，并就未来政策选择提出相应的看法。 一、制度逻辑 1、现实逻辑：人口老龄化 当前，农村基本建立了社会救助制度和新型农村合作医疗制度，有效缓解了我国农村困难群体的“基本生存问题”和“看病贵问题”。但是，社会保障是一个包括社会救助、社会保险、社会福利和社会服务安排的制度体系，城市社会保障体系已初步形成，正日益完善。而农村社会保障体系可以说是“残缺不全”。基于农民公共服务需求度分析，从社会保障公共服务均等化的视角看，农民的养老保障问题最为迫切。 应该说，我国已经进入了人口老龄化社会。按照一般公认的国际标准，当一个国家或地区60岁及以上的老年人口占该国或该地区总人口的比例达到10%，或者说，当一个国家或地区65岁及以上的老年人口占该国或该地区总人口的比例达到7%，则表明该国或该地区已经进入了老龄化社会。相关统计显示，2006年65岁及以上老年人口已占调查人口总数的9.08%，60岁以上则占13.18%。按上述国际标准衡量，说明我国已经进入老龄社会。2000年至2006年间，全国65岁及以上老龄人口年均递增3.8%，远高于世界平均水平2.5%。许多部门和学者对我国未来老龄化发展态势进行了测算。根据全国老龄委2006年的预测，到2020年, 60岁及以上的老年人口将达到2.48亿，占总人口的17.17%，2050年老年人口将超过4亿，占总人口的30%，与此同时，农村的老龄化水平要高于城镇的状况会一直持续到2040年。另据国家人口发展战略研究课题组的预测，65岁以上的老年人，到2020年将达到1.64亿，占总人口的11.2%，到2050年将达到3.2亿，比重达22%。由此可见，人口老龄化未来发展态势严峻。 值得注意的是，我国老龄化问题在城乡之间的分布是“不均等的”。数据显示，我国80%的老人都居住在农村，而农村人口总数只占全国人口总数的63.91%，人口老龄化的负担绝大部份需要由农村来承担。随着城镇化进程的加快推进，据预测，到2020年，农村65岁及以上老人的比例为15.6%，而城市则为9.0%。到2050年，农村65岁及以上老人的比例为32.7%，而城市只有21.2%。另外，随着城镇化的推进和青年农民“孔雀东南飞”，农村耕地在变相流失，农村青年人口入城务工使得农村传统的“土地养老”模式和“养儿防老”功能逐步残缺。谢东梅认为，日益庞大的农村老年人口群体对传统养老保障模式形成了极大挑战，剧烈变动的经济结构与社会结构将农村社会养老保险推上了改革的前台。同时，由于我国城乡二元经济结构的存在，城乡居民收入差距日益扩大。更为严重的是，我国农村人口呈现“未富先老”的不利趋势。可以说，与城市相比而言，我国农村应对老龄化挑战的经济条件较差，农村的养老问题将比城市更为严峻，亟需采取有效制度安排予以缓解。 2、理论逻辑：农村社会养老保险是公共产品，由政府提供有利于提升农民总体福利 从公共服务均等化角度审视，在城乡二元化结构中，为农村提供基本养老保险服务是政府应负的重要公共职责。按照萨缪尔森的观点，所谓公共产品就是所有成员集体享用的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该产品，但是每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。奥尔森(M，Olson)在《集体行动的逻辑》一书中指出，“任何产品，如果一个集团X1，…，Xi，…，X。中的任何个人Xi能够消费它，它就不能适当地排斥其他人