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从预算五特性角度推进我国 部门预算改革的建议 部门预算是我国预算编制方面的一项重要改革, 被称为继1984 年“利改税”和1994 年分税制改革以来财税管理的第三次重大改革。自2000 年首次编制以来, 部门预算改革的速度非常快, 从当时只对中央四部委进行试点到目前已经在中央和地方全面推广, 仅仅用了六年左右的时间。应该承认, 部门预算充分展示了它的制度优越性, 但是从国家预算本身的特性要求方面考察, 部门预算还存在着一定的不足, 而这正是今后完善部门预算改革的方向和重点。 一、关于部门预算全面性问题 考察西方国家预算产生和发展的历史可以发现, 预算的建立和完善过程实际上是公众实施和强化对政府监督权的过程。如果预算不能反映政府的全部收支情况, 那么公众只能部分地行使预算监督权。因此,全面性是国家预算的基本特性, 也是部门预算的首要要求。部门预算即是“一个部门, 一本预算”, 无论是预算内资金还是预算外资金, 只要属于本部门就应全部在本部门预算中得到反映, 因此, 从理论上讲,部门预算必然符合全面性。然而, 实践中大量存在的预算外资金对部门预算的全面性构成了挑战, 换言之, 只有包含并管理全部预算内资金和预算外资金时, 才能称之为全面的部门预算。 预算外资金涉及到某些部门的切身利益, 因此在实践中财政部门很难对其进行实质性的管理。虽然从2000 年试编部门预算时起, 每年都逐步将部分预算外资金和政府性基金纳入预算, 但这种做法毕竟具有临时性, 没有形成制度。而且即便是纳入了预算内管理, 预算内、外资金“两张皮”的现象仍未解决。真正使得预算外资金纳入规范化预算管理的是2002 年在国家质检总局等28 个部门实行的“收支两条线”改革以及2001 年开始推行的国库集中支付制度 1.收支两条线改革 “收支两条线”是指政府在对财政性资金的管理中将取得收入与发生支出相脱钩, 即收入上缴国库或财政专户, 支出则由财政根据各部门、各单位完成工作任务的需要审核批准, 对收入、支出分别进行核定的资金管理方式。这是一种规范化的资金管理制度, 它大体分为两部分。首先, 根据“一清、二转、三改、四纳”的原则, 对各项收费和基金进行区别管理; 其次, 从账户和票据入手, 严格执行收缴分离制度。虽然收支两条线改革的推行难度较大, 但实践证明, 这项改革能够切实地加强预算外资金管理, 是实现部门预算全面性的必不可少的配套制度。然而, 收支两条线改革实行四年来, 仍旧有很多方面不够完善, 这直接影响了部门预算全面性。这主要包括: 政府性基金收支不够规范、预算外资金存量管理不规范、彩票公益金尚未完全纳入预算管理、仍旧存在私自设立“小金库”、账外账、违规开设银行账户的行为等。今后应该继续推进收支两条线改革并重点解决上述改革中出现的问题, 从而为实现部门预算的全面性奠定基础。 2.国库集中支付制度 收支两条线改革不是孤立的, 需要国库集中支付制度为其提供相应的实现环境。因为收支两条线制度要求部门收缴的所有收入都纳入财政部门的账户, 支出则由财政部门批付, 即取消部门占用资金的环节,而这正是国库集中收付制度的内容。因此, 要实现财政部门对预算外资金的监管以及收支两条线, 国库集中收付制度是必不可少的配套措施之一。更为重要的是, 国库集中收付制度是以国库单一账户制度为基础的, 即“一个单位, 一个账户”。如果部门的全部收支, 无论预算内、外资金都在一个账户上反映, 那么财政部门只要控制这个账户就能实现对包括预算外资金在内的所有财政资金的管理和监控, 这时将预算外资金纳入部门预算才有意义, 否则预算外资金在预算中列支列收只能是形式。因此, 继续推行和完善国库集中收付制度也是实现部门预算全面性的制度保障。 二、关于部门预算准确性问题 在实行部门预算之前, 我国的预算编制是比较粗放的, 行使预算监督权的人民代表大会的代表们难以从预算草案中了解到财政资金的具体收支情况。在这种情况下, 监督和民主都难免流于形式, 公共利益得不到保障。部门预算改革以后, 预算能够按照部门分别将其收支状况进行反映, 这样就能比较详细地了解每个部门的“家底”, 与以前相比是一个很大的进步。但是, 目前的部门预算仍旧不是一个详细的计划,与一些发达国家相比, 我国预算收支科目的细化程度仍旧不够。在预算不详细的情况下, 其准确性也就无从保证。因此, 为了让公众详细了解预算收支状况并切实地行使预算监督权, 提高预算的准确性应是今后需要进一步完善的关键环节之一。这需要从延长预算编制时间和细化预算收支科目两方面考虑。 1.延长预算编制时间 部门预算的编制需要确定详细、准确的基础数据, 如人数、办公设备、项目成本等, 但实践中各部门的情况千差万别, 需要花费大量的人力和时间才能统计清楚。为科学、准确地统计基础数据,