环境服务提供中的公私合作关系研究.doc

环境服务提供中的公私合作关系研究 　　摘 要：分析环境服务的准公共物品属性，认为环境公共服务应由多主体合作提供。论述PPP模式的含义、特征及优势，认为PPP模式有利于整合多元参与主体。通过环境领域案例分析得出成功的经验及存在的问题，并从规范化、市场化、绿色化三个方面提出推进多中心政府购买环境服务发展的建议 关键词：环境服务；多中心；PPP模式；合作关系 中图分类号：C931.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）21-0015-02 我国环境服务的提供长期由政府主导，缺乏市场激励，服务能力频遭质疑。以地方政府融资平台等途径为政府支出融资的模式将不可持续[1]。公私合作关系模式（PPP，Public―Private―Partnership）在城市垃圾处理、污水处理等领域取得了一定成果，可借鉴成功经验探讨如何提高环境服务供给水平 一、公私合作关系模式是环境公共物品的有效提供方式 环境服务的非排他性、外部性、稀缺性和不完全的非竞争性决定了环境服务应由政府和私部门合作提供。多元参与主体的PPP模式是环境公共物品的有效提供方式，是推动政府职能转变、推动事业单位改革去行政化、推动公共利益实现的有效方法 （一）环境公共服务应采用多中心提供方式 大多数环境公共服务属于准公共物品。如为治理严重环境破坏，要不断投入成本，边际生产成本不为零。又如城市处理生活垃圾设施有限，垃圾供应大于承受限度，边际拥挤成本不为零。环境服务不一定单由政府提供，但私人资本也缺乏提供环保服务的动机。人们倾向于在消费环境服务时“搭便车”，提供公共服务的收益不足以弥补成本，且消费量和需求量无法确定，市场失灵。如污水处理服务难以控制消费和测算收益，企业缺乏动力投入高成本提供这类服务。另一方面，外部性使得企业有占用公共资源或降低服务效率的倾向。政府在提供公共服务时通常存在浪费和滥用资源或寻租的现象。政府财政负担重，无法适应不同服务、不同服务群体特点及不同领域需投入资源数量及种类等各方面造成的多样性需求，无法弥补市场失灵。PPP模式是政府与私人组织建立长期密切合作关系的政府购买环境服务融资模式，有助于双方针对特定项目协商合作，适合在环境领域推广，有利于加快重大环保项目建设，推进环境基本公共服务均等化 （二）PPP模式的含义及特征 本文对PPP模式的定义基于PPP的广义概念，认为PPP模式是政府与私人组织之间基于某个项目形成的责任共担、风险共担、收益共享的伙伴式合作关系。在这种合作关系中，政府更多地承担控制和监督责任，采取扶持措施，降低项目风险，吸引私人机构投资。私人机构与政府共同出资，并承担项目建设和运营责任。二者虽分工不同，但目标统一，共享资源，能获得比单独行动更多的成果 （三）PPP模式应用于环境服务提供的优势 1.PPP模式应用于环境服务提供的可行性。从经济角度看，PPP模式将不同盈利水平的子项目打包成项目包，实现项目收益总平衡，并能独立融资，可解决企业不愿投资低利润项目的问题，提高项目推进效率。政府可以减少财政支出，还可以获得共享收益，环境的改善也有利于社会经济整体发展。从管理上看，若环境服务由政府生产提供，政府要负责项目设计、融资、实施及运营，管理技术有限的情况下，收益有限还要承担大量风险。而PPP模式中，由专业化的企业进行管理。企业竞争激烈，具备严格管理的动机，且参与合同制定，了解项目风险，便于实施管理。从技术上看，由行业提供技术更为专业，能以高技术支持环保产品生产、环保工程、环保设施运营的整个产业链，还能减缓财政预算压力，提升治理水平 2.PPP模式有利于推动政府环境购买的市场化。市场化有利于引入竞争机制。竞争机制能促进服务提供者高效利用资源，提高产品质量，争取更多市场份额。PPP模式尤其能促进中小企业市场业务发展。如果政企合约的目标是追求成本收益率，而且合约也能够在一定程度上控制项目的质量，那么私人所有权关系能够更好地促进中小企业的技术进步与创新[2]。环保服务的提供大多要求专业的技术和丰富的经验。市场化有利于企业间互相学习、竞争，而不是政府单方面地向企业学习。市场化还有利于服务提供主体的多元化发展。政府分权的同时，让利给市场，吸引社会资本和专业人士，共享信息、技术、人员、经验等资源，并转移部分责任和风险 二、PPP模式在实践中的经验及存在的问题 PPP模式是我国借鉴国外经验并结合国情逐步探索出来的，近年来越来越多地运用于政府购买服务，取得了一定成效。同时，我国PPP模式处在发展初期，还存在很多基础性问题 （一）应用PPP模式提供环境服务的成功经验 苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目由苏州市市政府授权光大国际负责项目投资、建设、运营、维护和移交。双方签订《苏州市垃圾处