美国贫困救助精细化管理的检视与镜鉴.doc

美国贫困救助精细化管理的检视与镜鉴 　　〔摘要〕 作为保障贫困者基本生存的贫困应对形式，美国贫困救助在演变过程中因受到积极福利主义等理论的影响，其管理策略的精细化特性日益凸显，主要体现为对贫困者在进行精细分类的基础上实行个性化救助、将各种救助措施整合衔接以保障预期效果、通过多种激励措施动员社会力量参与救助以满足贫困者精细化救助需求等。这些策略取得了积极效果，同时也存在着制度衔接不完整、政府资金投入不足或使用不当以及公平性缺失等问题，为我国有效推进贫困救助管理精细化提供了四方面的镜鉴或启示：加快相关制度建设，注重以贫困者精细分类为基础的个性化救助管理，充分整合救助资源，将公平与效率有机结合原则贯穿于精细化救助管理的全过程 〔关键词〕 贫困救助，精细化，贫困者，救助管理 〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）06-0064-06 在西方发达国家，以政府为主导的贫困救助已有悠久的历史，英国早期济贫法就确立了政府济贫中需要承担的管理责任，美国的济贫法也大体如此。多年来，世界各国的政府救助管理不断创新发展，并取得了积极效果，总趋势是救助管理逐步走向精细化，但同时也存在一些值得反思的问题。改革开放以来，我国城乡贫困救助政策与实践得到了较快发展，改善了贫困者的基本生活，但在具体实践中还存在着不少管理缺失，并由此带来了公平与效率不足等问题。随着我国2014年《社会救助暂行办法》和2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的出台，贫困救助也开始进入精细化的新阶段，这就使长期以政府财政转移支付方式支持的救助管理模式难以适应现实救助扶贫需求，亟需优化或重构。本文尝试对美国贫困救助管理精细化理念及策略进行分析，以期为我国的贫困救助工作提供可借鉴的经验 一、美国贫困救助精细化管理的基本遵循 分析研究美国政府贫困救助管理的历史演变，不难发现其趋势是不断走向精细化，在此过程中，管理策略的选择总是有其特定的基本遵循 20世纪30年代，以罗斯福总统“新政”及1935年实施的《社会保障法》为基本标志的救助管理的理论基础主要是个人权利价值观，即政府帮助贫困者被认为是政府的当然责任，而贫困者对政府救助福利的享有被视为天赋权利。这种观念很大程度上是受凯恩斯主义理论的影响，他认为向富人征税再救济给穷人，使之用于消费，不仅有利于提高整个社会的边际消费倾向，同时也有利于扩大消费需求、刺激生产、实现充分就业。罗斯福总统在1934年6月8日的咨文中提出：“联邦政府之所以建立的目的之一就是增进全民之福利，提供这种福利所依存的这种保障也就是我们的明确职责……这三大任务――家庭安全，生活保障，社会保障――在我看来，乃是我们能够向美国人民提出的最低限度的承诺。” 〔1 〕60-61但进入20世纪60年代以后，美国救助管理理念也开始发生转变，单纯接受政府救助福利的观念被质疑，贫困者是否需要参与工作、如何保持尊严和独立、如何将个人利益与集体利益加以协调等观念受到重视，各种价值观重新被选择、权衡、整合与重建。那么，如何实现个人主义与集体主义、个人权利与公共利益的妥协呢？对此，积极福利主义者提出以下三方面的救助管理主张： （一）救助福利在性质上应被确定为个人权利与义务统一体，并以此为基础形成相应的管理制度措施。英国理论家吉登斯反复强调，“应倡导一种积极福利，公民个人和政府以外的其他机构也应当为这种福利作出贡献” 〔2 〕121。虽然这里表达为倡导，实质上是必须履行的义务，否则就不能获得救助福利。19世纪80年代后期这种观念进一步被强调，英国福利思想家诺曼 类似于交纳税收和遵守法律 〔3 〕131-132，因为不承担义务也就不能享有相应的福利权利。米德认为，美国救助管理对贫困者的义务重视不够，支持弱势群体和失业人群的措施过于宽容，强制性条件规定太少。他在《超越权利》一文中提出：“成功不是每个人都能做到的，它只要求每个人都履行共同的义务。” 〔4 〕156-159正是受上述观念的影响，1996年克林顿政府颁布了《个人责任与就业机会协调法》，具体确定了相关的权利义务 （二）将促进贫困者就业作为救助管理的基本目标，并改变政府单纯用资金直接救助的形式。从20世纪70年代中期开始，美国学者默里对美国福利改革项目的效果进行大量调查研究后提出，稳定就业是避免个人和家庭贫困最根本的办法，而缺乏就业不仅难以消除贫困，还会造成隐性贫困人口的增加。“隐性贫困”是指处于工作年龄阶段，不依靠他们自身的力量谋生，主要依靠政府福利来生存的那部分人。这一群体的规模大小是衡量政府救助管理成功或失败的基本标准，因为“经济独立”取决于个人的能力和成就，也是决定单个家庭生活质量至关重要的决定因素 〔5 〕65。对此，默里认为目前美国福利项