农村集体土地征收制度存在问题的探讨.doc

农村集体土地征收制度存在问题的探讨 　　我国的土地管理制度是世界上最严格的土地管理制度。《土地管理法》的实施，主要目的是为了控制农业用地转化为非农业用地，确保基本耕地面积。在一般意义上，土地用途的管制是土地管理法的必有内容之一，但是我国《土地管理法》以及相关的一系列法规、制度对包括土地用途管制在内的土地管理方式的规定，主要是通过严格审批制度来实现，核心内容是控制建设用地。土地政策呈现出保证国家对土地的垄断和政府管制的特点。造成集体土地和国有土地 、农村土地和城市土地 、农耕用地和建设用地的明显分割及二元体系，一方面，中央政府不断强化对农地转用的计划性控制，另一方面，地方政府出于地方经济发展及财政因素，却在力推城市化。在中央和地方的土地博弈中，作为集体土地的所有者，农村集体和农民却基本上被排除在农地转用决策外，势必造成作为土地管理主要制度内容的农村集体土地征收制度存在先天不足，需要检讨其缺陷。本文拟就农村集体土地征收制度存在的主要问题作粗浅探讨，以期有助于农村集体土地征收制度的完善。目前，农村集体土地征收制度还存在一些问题 一、征收集体土地是否符合“公共利益”目的难以界定 集体土地征收是对原土地所有权人土地所有权的剥夺，因此，必须在符合法律明确规定的情况下才可以实施。《宪法》第十条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。可见，国家只能为了公共利益需要，才能进行土地征收。但与此同时，《土地管理法》第四十三条却又作出如下规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。《城市房地产管理法》第八条规定“集体所有的土地经依法征收转为国有土地后，该国有土地使用权方可有偿出让”，前两项法律对于土地征收是否符合公共利益需要并未作出明确，与宪法、物权法的有关规定不统一，出现了矛盾。在实践中，个人、私营单位这些非公共利益主体使用集体土地的，也可以通过土地征收，即集体土地的国有化来实现。将集体土地转化为国有土地后，就可以进而获得国有土地使用权，这种方式显然与土地征收目的必须符合公共利益的法律规定不符 进行土地征收，应当符合公共利益。但现行的土地征收方面的法律法规却没有对公共利益的定义和确切的范围进行具体界定。修建军事基地、修建高铁、地铁、医院、学校等行为的公益性好判断，但是旧城改造、农村小城镇建设中哪些符合“公共利益”，哪些不符合“公共利益”，却没有具体规定，这为不合法的集体土地征收进入征地机制敞开了方便之门。一些地方政府动则以“公共利益”为名，行土地开发之实，只要在项目上冠上公共利益的名义，就增强了强行进行土地征收的底气，被征地者就必要服从。其后果，集体土地所有权流转及带来的收益被政府（主要是地方政府）所掌握和控制，被征地农民处于相当被动的地位，往往被迫接受不合理的补偿安置方案。即使对补偿标准有异议，维护自己合法权益也存在困难。可见，征地必须符合公共利益为目的的规定，立法目的是规范政府征收行为，但在客观上造成被征地农民的土地权益难以市场化，大量集体土地征收后，被征地农民没有通过平等交换的市场经济原则获得充分的补偿和救济 二、集体土地所有权主体多类别，造成土地补偿利益分配参与主体多元化，影响了土地的合理化补偿 根据法律规定，农村土地归农村集体成员共同所有。但“集体”是什么，有关的法律法规并没有作明确规定，更多的表现为政策性的概念。党的十一届三中全会以前，农村土地所有权模式是“三级所有，生产队为基础”，即“人民公社、管理大队、生产队三级所有，生产队是最基层的集体农业生产单位，也是土地的实际占有和管理使用者。十一届三中全会以后，推行农村经济体制改革，改人民公社为行政建制乡（镇），改管理大队为村民自治组织“村”，改生产小队为村民自治基层单位“村民小组”。关于农村集体土地所有权权属，立法也进行了界定。《土地管理法》第十条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；己经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”这样的规定只是明确了“集体”是集体土地的权属主体，但是，并没有对于何为“集体”作出明确的解释。根据这条规定，集体土地所有权主体有多级、多个，村民委员会、集体经济组织、集体内农民都是权属主体，这种不确定规定，反而造成了集体土地所有权主体