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我国公私合作中基础设施项目风险研究 　　摘 要：公私合作因其弥补了政府提供公共服务和公共产品的诸多不足，在全球范围内得到了大力推广，除了修路、建桥等传统行业外，更进入了一些公共基础设施建设领域。然而，在公私合作基础设施项目实行过程中包含的风险却多种多样、纷繁复杂，是一个难以回避的问题。本文通过对我国公私合作基础设施项目风险的分析，提出了相应的解决对策。相信随着我们对公私合作项目研究的不断深入，公私合作在我国基础设施的建设中将发挥越来越重要的作用 关键词：公私合作；基础设施；风险 中图分类号： F203.9 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）19-88-2 1 公私合作 1.1 公私合作的内涵 所谓公私合作就是指公共部门与私人部门建立的一种长期伙伴关系，是公私双方分别利用各自的禀赋优势为公众提供公共服务和公共产品的各种制度安排，它最早源于英国的PFI私人主动融资模式，因其独有的特点和优势，从而大量应用于政府基础设施建设领域。公私合作种类繁多，在我国主要包括：合同外包模式、特许经营模式、用者付费模式和内部生产模式等。公私合作因其自身特点决定了其风险合作的本质，它根据公私双方各自的优势在合理分配资源的同时，共担风险，共享收益 1.2 公私合作的特点 1.2.1 长期伙伴关系 长期伙伴关系是公私合作最为首要的问题，也是公私双方进行合作的前提和基础。公私合作伙伴关系的形成基于共同的目标，即在某个具体项目或工程上以最少的资源，实现最多或最好的产品或服务的供给。基于这一共同目标，公共部门借此实现公共利益最大化而私人部门则实现自身利润的最大化的双赢结果。此外，公私合作项目一般周期较长，多达20-30年，更有甚者，长达50年，因而，公私双方必须保持长期的伙伴关系 1.2.2 双方利益共享 双方利益共享并不是简单的分享利润，还包括控制私营部门的超额利润。私营部门是以营利为目的的，在提供公共服务和公共产品的过程中，难免会忽略公共利益使其遭到损失。在公私合作中，如果双方想从公私合作中分享利润，只需要提高价格即可，利润也会随之大幅度增长。然而，公私合作提供基础设施都是带有公益性质的，不可能以利润最大化为目标。如果一味地追求利润，势必造成社会公众的不满甚至引起社会动荡。在这样的一种困境下，既然形式上不能与私营部门分享利润，但却可以从权力上共享裁量权，实现实际上的权力分享。其实，利益共享不仅仅包括公私合作的结果，也包括使得公私合作制中的参与者：私营部门、民营企业、投资者或项目公司取得长期稳定的投资回报 1.2.3 双方风险共担 任何营利机制都是利益与风险共存的。公私伙伴关系的建立除了利益共享还是要以风险共担为基础的。一般情况下，公共部门会凭借自身的优势承担大部分的伴生风险，而尽可能使私营部门降低或者规避风险。与此同时，私营部门凭借其资金、技术、管理经验等优势承担更多的责任，这无疑为政府管理层的“官僚主义低效风险”提供了温床。实质上，风险应该由公私双方共同承担。公私合作中，更多的考虑的是项目风险的最优应对和最佳分担，而不是责任的一味推卸。如果每种风险都能做出最优的风险承担方案，由最善于应付的一方来承担，毋庸置疑，这个基础设施项目的成本将大大降低，风险率也会大大降低 2 我国公私合作中基础设施项目的风险 2.1 我国公私合作中基础设施项目风险的影响因素 公私合作基础设施项目庞大、复杂，涉及诸多利益相关方。概括起来主要受以下三方面因素的影响：第一是公私合作项目本身的固有特点。公私合作项目一般投资额大、建设周期长，工程合同项目复杂，短时间内很难得到收益。因而，各利益相关方对风险持谨慎态度，难免互相推诿，规避风险，保证其自身利益。第二是公私合作各利益相关方对公私合作模式的理解有所偏差。政府（或公共部门）之所以采取公私合作是因为想利用私营部门的资金、技术和管理经验等优势，以此来解决政府资金短缺、缺乏专业技术人员的窘迫。同时也想借此提高公共服务和公共产品供给的效率和质量，最大程度上实现公共利益和公共价值。然而，在实际操作中，公共部门却把风险转移给了私营部门。同样，建设方、承包方等私营企业也错误地认为公共基础设施风险较大，获利较少，因而大多选择放弃，从而导致双方谈判进程延长，久拖不决。第三是取决于各方愿意承担风险的意愿。公私合作中各利益相关方对项目所期待的收益不同，因而所愿承担的风险也存在差异。此外，影响各参与方所愿承担风险意愿的因素也有很多，例如，各利益相关方对风险持怎样的态度，是否厌恶或偏好风险？对公私合作项目的认同度如何，支持抑或反对？对公私合作风险发生的概率、后果严重性地把握及其承担风险的实力估计程度？等等 2.2 我国公私合作中基础设施项目的风险分类