土地换保障_妥善安置失地农民的基本设想.pdf

中国农村观察 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003 . 6 土地换保障 :妥善安置失地农民的基本设想 卢海元 (劳动和社会保障部农村社会保险司) 内容摘要 :征地制度改革应充分考虑市场经济和征地对失地农民生产 、生活方式的深刻影响 , 　　按照“土地换保障”的思路和“以民为本”的政策思想 ,确立“就业优先”的政策 目标 , 以被征 　　地所承载农民安置的实际社会成本为依据 ,制定征地补偿标准 ,制定适合失地农民特点的 　　就业政策和社会保障制度 ,建立失地农民分享工业化 、城镇化和现代化成果的内在机制 , 　　保护农民的合法权益 ,妥善解决失地农民的长远生计和发展致富问题 。 关键词 :征地补偿 　社会保障 近十多年来 ,随着城镇化进程的加快 ,因土地被征用 ,约有 2400 万农民成为失地农民 ,在未来 10 年中还 将至少形成 2600 万失地农民。要保障农民权益 ,妥善解决失地农民长远生计和发展问题 ,必须对失地农民的 就业和社会保障做出制度性安排 。在国家财力有限 ,失地农民面临从农村向城市转型的大背景下 ,妥善解决 失地农民的就业和社会保障的确也面临许多实际困难 ,但若实施“土地换保障”,制定适合失地农民特点的就 业和社会保障政策 ,妥善安置失地农民是完全可能的。 一 、妥善安置失地农民难的深层原因 在实践中 ,我国征用农村集体土地后 ,对农民的安置方式 目前主要有货币安置 、招工安置 、农业安置 、划地 安置 、住房安置 、社会保障安置等基本形式 ,但 目前大多是采取以货币安置为主的“要地不要人”的城镇化模 式 , 失地农民的基本生活 、就业和社会保障等问题 ,则缺乏解决的有效途径 ,失地农民的长远生计得不到制度 保障 。 以福州市 2000 年征地安置人员为例 , 其货币安置比例高达 82 % 。浙江省对 10 个建设用地项 目进 行的抽样调查表明 , 在安置的 3379 人中 , 除 172 人进入社会保障体系外 , 其余均为货币安置 ,其比例高达 94 . 1 % ①。然而 , 由于征地制度的缺陷、形势的变化 、以及工作中存在补偿标准过低 、补偿不到位 、费用分配 使用不合理 、安置方式简单 、安置责任不明确等问题 ,农民的合法权益得不到有效保护 ,许多失地农民处于种 田无地 、上班无岗、低保无份的“三无游民”状态 ,失地农民面临“有路可走 、无地生存”的困境 , 由征地引起的社 会矛盾 日益尖锐 ,既影响了干群关系 ,损害了政府形象 ,也使城镇化的隐患越来越多 ,越来越大 。据统计 ,在 全国各地的土地上访案件中 ,有 70 %以上是因征地引发的 ,而且这种上访具有明显的群体性 、组织性 、对抗性 和持久性 。 从总体上看 ,我国现在征地补偿安置难 ,还存在更深层的原因: 一是征地制度没有为解决失地农民就业和社会保障预留必要的政策空间。我国目前的征地制度形成于 计划经济和城镇化发展缓慢时期 , 以招工安置和农业安置为主的安置方式 ,没有预见到就业市场化和保障社 ① 傅崇兰 、卢海元 : 《中国城市发展问题报告》, 中国社会科学出版社 ,2003 年 。 ·48 · 土地换保障 :妥善安置失地农民的基本设想 会化的影响 ,在政策上没有设置对失地农民就业和社会保障进行必要的补偿 ,不适应市场经济和工业化 、城镇 化 、现代化发展的新要求 。 二是征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产 、生活方式的深刻影响 。征地后 ,绝大多数失地农民的 生产 、生活方式将被迫城镇化 ,经过社会转型他们将成为新市民。但征地制度的安置补偿标准依然是以农用 地的产值倍数为计算依据 ,实质是以农村的生产和生活方式作为安置补偿标准 ,而没有按照市民标准进行安 置补偿 ,因此在制度设计上就没有充分考虑工业化 、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻变化 。因此 ,必须 重构征地制度的制度基础 , 以市场经济和城镇化为基础 ,在工业化和现代化的大背景下进行新的政策和制度 设计 。 三是征地补偿测算依据不全面 ,严重偏离土地的市场价值 。农民的土地有三重功能 :一是所有权功能 ,二 是就业和发展功能 ,三是保障功能 。土地被征用后 , 以上三种功能都应发生转移 :所有权从农村集体手中转到 了国家手中 ,农民也因此丧失了土地的使用权 ;农民的就业与发展