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新形势下新城规划建设反思——以挂绿新城为例 詹美旭 摘要：本文通过梳理挂绿新城的缘由、规划、建设等过程，提出挂绿新城所面临的困难挑战突出体现在发 展规划与责任规划的攻守平衡、造湖运动与造城运动的价值平衡、土地收益与投资风险的经济平衡以及自 然保护与生态建设的环境平衡等四个方面，并结合宏观政策的全面收紧和新城建设大跃进的巨大风险，探 索未来新城规划建设的发展方向及调整重点，提出了划定开发边界、调整用地布局、按需分步实施、适度 降低标准等四大策略建议。 关键词：新城规划 开发边界 规划协同 挂绿新城 1 前言 我国正处于工业化城镇化的快速发展阶段，在以GDP 为导向的发展模式中，面对产业招 商激烈竞争与旧城改造困难重重的双重挑战，新城建设政绩显著与土地财政快速增长的双重 吸引，地方政府纷纷把新城建设作为城镇化的抓手和突破口。超常规的新城建设，在过去几 年被认为是我国城市新一轮空间扩张和经济发展的有效途径，甚至被认为是必由之路，新城 建设热潮席卷全国。 但自2013 年以来，新城规划建设形势发生重大变化。突出表现在：（1）宏观政策不断 收紧。2013 年 12 月，中央城镇化工作会议提出应推进“以人为核心”的城镇化，“城市规 划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。2014 年，《国家新型城 镇化规划(2014-2020 年）》和国土部发布的一系列政策文件的发布则进一步明确了未来将减 少建设用地供应，强化耕地与基本农田保护，突出生态底线控制。（2）造城运动所产生的问 题不断涌现。主要包括占用毁坏大量农田、破坏生态环境割裂历史文脉、土地征收房屋拆迁 矛盾不断、新城配套不足生活不便、缺乏产业支撑发展动力不足、空城鬼城蔓延、地方债务 风险剧增等。 面对新形势如何应对？新城未来发展如何演变？张捷等从辨析新城的基本概念出发，梳 理西方新城的发展历程，指出西方新城发展经历了从半独立的“卧城”，到融入大都市结构， 以及构筑多中心、开敞式城市空间的综合性“主城一新城”体系阶段。赵民、顾竹屹等指出 国际经验表明，新城建设是以大都市整体发展战略为导向，有着明确和清晰的政策目标，并 由政策所驱动、有制度所保障。而国内的很多新城基本是以地方发展为基础，由区(县) 自主 运作，甚至主要由市场化的开发公司主导开发：这类所谓“新城”，源于规划编制时的构想， 并始终停留在空间布局的概念上，至多只是空间意义上的新城。 我国的新城建设已取得一定成就，同时也不可否认，相当部分的所谓“新城”定位不当， 偏离了新城作为“政策范畴”或“政策工具”的规划建设原则。广州作为国家中心城市之一， 以广州战略规划为指引，“东进南拓西联北优”的空间战略为核心的大规模新城建设运动在 世纪初曾引领全国，大大加快了广州的经济发展和空间扩张。但由此引发的各类城市问题也 在近几年不断出现，并因“新型城市化”引发的新一轮造城运动而快速积累，而挂绿新城则 是这轮造城运动中问题爆发的典型代表。 2 挂绿新城的由来、规划与建设情况 2.1 政绩与土地财政驱动下制造出来的挂绿新城 2011 年以来，广州提出走新型城市化之路，实施“123 ”城市空间战略（即1 个都会区、 2 个新城区、3 个副中心），打造11 大发展平台，“百城演义”闻名全国。增城市位于广州东 部，被定位为广州三大副中心之一，挂绿湖位于增城中心城区的南向拓展区，以挂绿湖引领 广州东部城市副中心建设，拉开城市副中心的建设格局，挂绿新城应运而生。2013 年增城 市编制了《广州城市副中心（增城）核心区挂绿新城控制性详细规划》（以下简称《控规》）。 根据《控规》，挂绿新城以挂绿湖生态地标为核心，建设集公共服务、生态经济、总部商务、 文化休闲、品质居住于一体，以水城、花城、绿城为特色的现代生态新城。 为凸显水城、花城、绿城特色，规划提出对挂绿湖进行三期工程改造，湖面水域面积由 2300 亩扩大到 8 平方公里，围绕湖区和增江两岸，建设千亩花园、百亩挂绿荔枝园和荔枝 博览园，将70% 左右的土地用作生态涵养，不改变土地的用途和性质，打造田园绿城。 挂绿新城规划范围内涉及大量基本农田，是影响规划实施的主要因素，《控规》为此进 行了多轮调整优化。但2014 年以来，因国家不断强化耕地保护，严格基本农田调整条件， 用地审批通过难度不断加大，《控规》陷入了难以实施的尴尬境地。