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土地涨价收益归公的税收制度安排 2013-09-06 来源:证券时报 在《土地涨价收益归公的理由何在》(《证券时报》2013年8月23日)一文中，笔者分析了“地不可永卖”与土地涨价收益归公两者间的内在逻辑关系，认为，土地涨价收益归公与房产保有环节和交易环节合宜性税收制度安排之间，后者以前者为依据，前者以后者为实现形式。本文拟就土地涨价收益归公的实现形式也即税收制度安排问题谈点个人的看法。 　　税收工具：土地涨价收益归公的合意性实现形式。 　　政府预算实践表明，在政府组织收入所使用过的所有方法和手段中，税收工具无疑是其中最公正、最直接和最有效的，这是由税收的性质和特征所决定的。同样，作为政府收入重要组成部分的土地涨价收益，其最合意的实现形式当然也莫过于税收工具。科学适时适度运用税收工具，通过税收再分配过程，调节土地“增值”收益，最终达到让该“归公”的土地涨价收益部分或全部“归公”的目的。 　　至今仍有不少学者认为，对房产征税的基础应是附着房产的土地是私有的，我国土地所有权属于国家，私人只享有有限的使用权，不享有完全的产权也即排他性的私有土地产权，所以对其征税缺乏法理基础。其实，这是一种误解。国家征税权凭借的是政治权力，体现的是国家意志，与财产所有权制度无关。政府征税不受任何产权归属关系的限制。 　　在美国，对于联邦、州和地方政府自有的一部分国有土地，与所谓的私有土地一样也要依法纳税。在新加坡，对于使用权出售期间的国有土地，连同附着于该土地上的建筑物,也要依法纳税。 　　个人所得税：房产交易环节土地涨价收益归公的税收制度安排。 　　根据国际惯例，在土地涨价收益归公的税收制度安排上，应将重点放在房产交易和房产保有两个环节上(房产开发建造阶段除外)。在房产交易环节，一般将主力税种设置为不动产交易增值税(我国为个人所得税)单一税种;而在房产保有环节，则将主力税种设置为房产税和土地税复合税种。 　　我国现行税收制度规定，房产交易适用个人所得税制“财产转让所得”税目，“以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额”，按照20%的固定比例税率计算缴纳个人所得税。征收该税种，对于遏制投资、投机行为，回归居住属性，以及激励和引导房产持有者创新、创业和进行生产性投资活动具有重要意义。不过，目前的税率明显定得过低，难以担当起土地涨价收益归公的重任。为此，应根据国际惯例和我国现阶段的国情特点，可考虑将该税率提高至70%左右的适当位置。在世界税收发展史上，当一个国家或地区在处于城市化加速发展并伴随有房地产过热现象的特殊历史时期，均采用了较高的税率，个别国家或地区甚至还出现过80%以上的高税率。目前韩国实际执行的税率仍高达60%。 　　这里的一个问题是，交易环节的税收与保有环节已征收的税收是否存在重复征税问题?回答显然是否定的。因为，在确认交易环节的“应纳税所得额”时，已将保有环节的税收作为其“合理费用”被“减除”掉了。即使在规定不能作为可减除的“合理费用”的情况下，市场交易机制的作用也可确保市场出清—交易价格(市场估值)自动剔除“重复征税”因素。 　　房产税和土地税：房产保有环节土地涨价收益归公的税收制度安排。 　　在房产保有环节，土地涨价收益归公的重任由房产税和土地税(我国称城镇土地使用税)共同担当。 　　以房产保有环节房产现值或租金收入为计税依据设计房产税制，能够体现效率公平、税收弹性和量能负担原则，对于规范房地产市场交易行为，提高资源配置效率具有很强的调节功能。尤其是在税制结构优化、贫富差距调节、地税主体培育和市场房价“维稳”方面，房产税更是厥功至伟，功不可没。我国积极推进开征房产税扩围改革的初衷和根本目的也在于此。 　　这里的一个问题是，房产税和土地税是否存在功能重叠问题?回答显然是肯定的。这也是部分学者主张将房产税和土地税归并为统一的房地产税的依据之所在。我不赞成这种做法，原因很简单，因为两税的计税依据和计税方法各不相同，因而所产生的经济社会效应也就大相径庭。问题的关键是，两者间是否存在功能互补以及互补的作用有多大。土地税在促进集约、节约用地，提高土地资源配置效率方面所具有的独特功能—与房产税功能互补—决定了其存在的必要性和现实意义。这也是实行两税并存的国家虽然不多，但实行者一定具有城市化快速发展、土地资源匮乏和人地矛盾突出等共同特征的真正原因。从国际税收实践来看，凡是历史上曾经实行过两税并存制度的国家都不同程度地出现过类似的情形，我国当然也不例外。