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政治捐献、标准执行与中国煤矿安全规制 [摘要]本文对 Grossman Helpman （1994 ）的利益集团游说模型进行修正，以此为基 础分析中国煤矿安全规制中的标准制定与执行中的偏差现象。研究结论发现，尽管中央政府 制定的安全规制标准能够最大化社会福利，但是由于煤矿企业存在支付“政治捐献”的现象， 地方政府会选择一个相对较低的标准进行执行。进一步分析发现，如果矿工组成工会组织， 通过政治捐献影响地方政府，地方政府对中央政府政策的扭曲度会下降，工会人数越多，地 方政府执行的标准越高。 [关键词]政治捐献 规制标准 政策执行 煤矿安全规制 一、引言 频繁发生的矿难客观上推动了中国煤矿安全规制体制的形成，2005 年中国开始实行新 版《煤矿安全规程》，规定了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全规制体制。但 是新规制体制下，安全生产情况并没有出现好转，重特大安全事故仍不断发生。尽管每次矿 难的原因都各式各样，如设备落后、人员素质低、疏于管理等等，但有一个原因几乎每次都 适用：那就是安全规制标准不落实。根据《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》， 国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全监察局负责拟订煤炭安全生产的行业规范 和标准，但在实际中，地方政府是负责执行的主体，从上述案例可见，地方政府在执行这 些安全规制标准时存在很大的自由行动空间，或者说地方政府有激励去“裁量”已有的标准， 普遍出现放松规制，宽松执法，导致安全规制效果的不理想。 联想起城管与市民的冲突、拆迁与反拆迁的暴力，中国的地方政府特别是基层政 府“宽松执法”并不是一个常态，为什么单单会在煤矿安全规制中表现为一个“宽松 执法”的政府？本文从利益集团这一政治经济学的视角对这一问题进行分析。Stigler (1971)[1]和 Peltzman (1976)[2] 的观点认为，一项规制政策的出台会受到利益集团的左 右，这些利益集团会以各种方式影响政府的决策，最终能实现一种力量的均衡。 Grossman Helpman （1994）[3]则具体分析了利益集团会如何影响到决策的出台，他 [4] 们把 Bernheim Whinston （1986） 的共同代理（Common-Agency ）模型改造为一个游说 模型，认为利益集团会通过提供“政治捐献”——赞助或直接行贿的方式来收买政府， 政府则相机提供利益集团乐见的规制政策，在这一博弈过程中，如果弱势群体无法提 供政治贡献，政策制定就可能出现偏差和扭曲。在本文中，我们主要采用了 Grossman Helpman(1994) 的分析框架。 国内已有部分文献从经济学的角度研究安全规制标准，肖兴志、孙阳（2006 ）[5] 曾重点讨论了煤矿安全规制标准的设计问题，认为煤矿安全规制标准的设定应以绩效为导 向，应能带来最大化社会净收益，而不是仅仅追求技术进步，尽管该文没有明确分析标准执 行问题，但是提到了“规制者拥有的自由裁量权也将成为规制俘虏中租金的来源”。肖兴志、 [6] 陈长石（2009 ） 分析了煤矿安全规制的波动问题，认为安全规制波动的原因在于偏向经济 1 增长的政绩考核制度以及缺乏独立性的安全规制机构设置。我们认为本质上，煤矿安全规制 波动就是安全规制标准执行的波动，因为安全规制标准是一种制度规定，本身是不会波动的， 波动的根源在于标准的执行存在问题，因此，本文对安全规制标准执行的研究应是对上述研 究的重要补充和延伸。 与本文相关的一类文献还有对地方政府政策执行力的研究，即地方政府是否会忠诚执行 [7] 中央政策问题。Peng （1996） 认为在改革开放之前（1949-1979），中国实行的是计划经济， 整个经济体类似于一个大的公司，地方政府将大部分收入上缴中央政府，中央政府拥有绝对 的权威，此时不存在地方政府的政策执行力问题。改革开放之后，中央-地方的关系开始发 [8] 生变化，地