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事业组织资本投入和资产管理的制度化研究 　　摘 要：事业组织以公益服务为宗旨，资本的投入是公益事业有效运行的基础。事业组织的改革方向是公益服务主体的多元化。目前，在我国，事业组织资产管理的法规范层次不高且过于散乱，大多关注于资产的投入及使用是否遵守财政规范，是否经得起审计和财政部门的监督，而忽略了事业组织资产使用的最根本目标――公益。基于此，本文认为，应通过专门立法来规范资产管理，并赋予事业登记管理机关以相应的监管权力，以保证事业组织对资产的使用不偏离其公益目标 关 键 词：事业组织；资本投入；资产管理；公益目标；制度设计 中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）09-0017-06 收稿日期：2016-05-03 作者简介：廖原（1973―），男，广西南宁人，广西政法管理干部学院法律系教授，苏州大学王健法学院博士后，研究方向宪法学与行政法学 行政事业单位的资产管理是促进我国行政事业单位有序发展的一个保障。2006年，我国先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，2009年又公布和实施了《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》，这一系列法律法规的颁布和实施，在一定程度上促进了行政事业单位资产管理的规范化。[1]但也应看到，事业单位的资产管理规范目前仅处于规章层次，并不具有权威性 由于“事业单位”这一概念在解释和适用上有诸多不便，因此，应将“事业单位”转换为可以在更广泛层面上使用的“事业组织”。在我国，现行宪法中也是使用“事业组织”这一概念的 如前所述，尽管事业组织有资产管理的法规范，但仍存在三大问题：一是这些规范不能适应于未来，尤其是在事业组织的构成上，还存在非国有资产进入之后如何管理的问题；二是没有有效的监管机构及监管手段专门就事业组织所提供的公益服务的投入及产出效益比进行监控，这很容易使事业组织利用资产来谋取组织或组织中人员的私利而忽略了其原初的设定目标――公益服务的提供范围及水准；三是现存的资产管理规范层次较低，属于行政规章层次，与目前事业组织所存在的规模及影响力不相匹配 在《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台之后，中央对于事业组织改革的方向及思路已基本明确，对于事业组织的创办已不再局限于国有资产。当然，基于改革的渐进性特点，在相当一段时期，事业组织仍需要由国有资产投入。因此，在事业单位改革中，应当使事业组织资本投入和资产管理能兼容体制改革的弹性，通过对事业组织立法来解决事业组织的资产管理问题 一、事业组织资本投入和资本管理制度设计的目的 自20世纪80年代中期以来，我国的事业组织采取了诸多的改革措施，并成为整个改革进程的重要组成部分。总结起来，过去的改革具有一些共同特征：第一，改革措施都是在缺乏一个成熟的整体框架和总体战略的情况下实行的，改革显得“支离破碎”；第二，事业组织改革方案的设计桎梏于对事业组织的分类，而分类的基础是事业组织的“公益”属性。然而在实践中，改革目标在将事业组织的属性确定为公益服务组织的同时却又允许营利性事业组织的大量存在；第三，事业组织改革的总体方向是适应市场机制及体制的需求，但事业组织应如何适应市场经济体制的需求则缺乏具体的实施规程和操作办法。笔者认为，在建设社会主义法治国家的战略目标被确立为治国的基本方略之后，事业组织的改革也需要通过法治的途径和方法来进行，即通过法治的手段推进和推行事业组织的分类改革 事业组织改革的目标是将现有的行政性及经营性的事业组织剥离出事业组织的范畴，将其他事业组织的职能定位于向社会提供公益服务。在此前提之下，事业组织就意味着其是向社会提供公益性服务的非营利性组织，而无需重申或强调其公益性事业组织或行政性事业组织的性质 事业组织资本投入和资产管理的目的不是为了实现资产增值和获得经济收益，而是通过资本投入和资产管理来保障事业组织向社会提供公益服务的条件及能力，而这是现存的中央及地方的有关事业组织财政、财务、资产管理的法规范及制度体系中所缺乏的。“未来我们国家的经济增长速度不会像10年前那样以两位数的速度增长，与此相适应的财政收入也不可能再像以前一样高增长。因此，如何管好、用好有限的财政资金，提高财政资金使用的科学性和有效性问题就显得尤为重要。” [2]换言之，在对事业组织监督管理进行立法时，应当在其中专门设立一章来建立事业组织的资本投入和资产管理制度，并确立以公益服务质量为导向的事业组织资本投入及资产管理制度，以保障事业组织向社会提供公益服务的能力和效果。而对事业组织的资产管理应建立起绩效评价监督制度，以完善事业组织改革的财政支持与监督制度 二、事业组织资本投入和资产管理相关制度之建构 （一）财政保障制度的建