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区域推动中小学章程建设的路径探析 　　摘 要中小学章程建设包括章程的起草、讨论、修改、审议、核准、实施、监督与评价等多个环节。实践中，中小学章程建设在主体认知、章程文本、章程制定、实施与监督等环节和方面存在不足。据此，应当以外部制度的规范力倒逼利益相关主体重视章程建设，中小学章程制定过程应当体现民主集中原则，章程文本应当在合法、全面的基础上追求特色与规范，健全并运行中小学章程制定与实施的监督保障机制 关键词中小学 学校章程 依法治校 路径探析 《全面推进依法治校实施纲要》中明确要求加强学校章程建设，提出到2015年全面实现高等学校、普通中小学校、幼儿园、中等职业学校“一校一章程”的格局。当前，理论界和实务界对高等学校章程建设的关注度要远远高于中小学学校章程建设。此外，各省市推进中小学章程建设的进度和力度也有较大差别，如浙江省、山东省、上海市、成都市等省市分别于2015年出台了推进中小学章程建设的指导文件。天津市教委于2014年制定了《天津市中小学依法治校指标体系（试行）》，明确将章程建设作为学校依法治校工作的一项重要考核指标 一、区域中小学章程建设存在的问题 为了初步了解天津市中小学章程建设的基本情况，笔者依托天津市中小学依法治校现状调研，就中小学章程建设和实施情况对391位中小学教师进行了问卷调查和个别访谈，并对天津市部分中小学的章程草案进行了文本分析，期望能以多种途径从不同方面发现中小学章程建设中存在的共性问题和困难，进而提出有针对性的建议 1.章程建设推动主体对章程建设存在认知偏颇 就学校章程建设问题，笔者分别对天津市市区和郊县的多所中小学校长、学校中层管理人员和教师进行访谈。访谈中，虽然大部分访谈对象对开展中小学章程建设持支持态度，能够认识到相关工作对于提升学校办学水平、建设现代化学校的重要意义，但也有部分访谈对象对中小学章程建设存在认识上的偏颇差，概括来说，主要有三种类型：一是认为中小学校没有必要制定章程。他们认为中小学的核心工作是教育教学，而且学校已经针对教育和管理各个环节分别制定了制度规范，没有必要再定章程。二是认为章程对中小学办学不重要。持此观点的人认为，学校应当制定章程，但章程对于提高学校办学水平没有直接作用，章程更多的时候是保证学校纸质规范完备，进而用于应对各种检查即可。三是不清楚章程要规定什么，不能厘清学校章程与学校具体规章制度的区别。持这种观点的人能够认识到中小学章程建设的必要性和重要性，但对于如何制定章程、章程中应该有哪些内容并不清楚 2.中小学章程文本的专业性和规范性较低 关于学校章程文本的调查显示，近25%的教师认为学校章程内容缺乏学校特色，内容千篇一律。为了充分了解中小学章程起草和制定的具体情况，笔者进一步对天津市部分中小学必威体育精装版制定的章程草案进行了文本分析。分析发现，大部分学校章程虽然力争最大程度体现学校办学特色和办学宗旨，但由于章程文本的内容、结构、语言等方面存在诸多不足，使得章程在特色性、规范性、合法性等方面均有一定瑕疵。例如：章程在阐述学校办学宗旨或办学理念方面存在语义重复、重点不突出的问题；章程在确定校长职权范围、教职工权利内容等方面的行文过于冗长，个别内容甚至与现行法律法规不一致；将校长是“学校的法定代表人”混淆为“学校的法人代表”。另外，章程结构方面，行文的形式很不规范。总体来说，章程结构设计不合理、语句不够精简和表达不规范等问题，大大降低了学校章程的质量和章程作为学校“最基本的纲领性文件”应有的严肃性和权威性 3.章程制定过程中民主性与公众参与度缺乏 关于中小学规章制定是否公开透明的调查结果显示，约20%的受访教师认为学校规章制定过程中透明性和参与性不够。结合访谈情况，以上问题主要体现在章程起草成员构成不够科学合理和起草程序过于单一两方面。一方面，中小学章程的起草和制定大多是校领导班子指定某个部门负责，而具体的起草工作甚至可能成为这个部门的某一位或几位教师负责；还有的学校则是由领导层负责制定章程。不论是那种形式，都忽略了章程各个利益相关主体的参与和知情权益。另一方面，个别中小学章程的起草、定稿、发布、实施等环节，没有征求教师、学生以及学生家长意见等利益相关主体的意见，使得章程制定和实施过程中缺乏多元主体的参与和监督 4.章程实施环节各项保障措施不到位 学校章程发布实施后，部分学校并没有做好保障章程有效实施的相关工作，如对章程的宣传、学习力度不到位，造成学校师生不知道学校有章程；与学校章程配套的规章制度制定和调整不及时，使得学校制度规范的系统性和协调性不强。除学校自身原因外，学校外部政校关系、家校关系等尚未理顺，诸多不利因素形成合力，使得耗费巨大人力、物力、财力制定的学校章程变成“一纸空文”，不能在学校办学中发挥作用。调查数