蒋清红：中国近代海关行政制度研究（1854-1869年）.pdfVIP

维普资讯 @ 蒋清宏 内窖提要 第一次鸦片战争以后，清政府旧的海关体制被以外籍税务司制度为主的 新的海关管理体制所替代，海关的行政管理机构和运作呈现出新的特点。本文利用海关 总税务司署的有关通令和其他相关文献，对中国近代海关的建立过程、行政结构、人事构 成及其权属关系和 内部约束机制进行了论述，对这种制度能够在中国存续发展近一个世 纪的原因进行了客观评价，指出西方对中国近代海关的改造并不是施惠于中国，而是在 半封建半殖民地体系下对其 自身利益的关切。 关键词 中国 近代 海关 行政制度 [中圈分类号]F’745．2 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X(2007)01一O146—10 海关是一个国家监督管理进出口国境的货物、物品和运输工具并执行关税法规及其他进出口管制 法令、规章的行政管理机关。其主要任务是依照国家法令对进出国境的货物、货币、金银、证券、行李物 品、邮递物品和运载上述货物、物品及旅客进出境携带货物、物品征收关税；查缉走私；编制进出境统 计。①然而，中国近代海关却远非这个定义所能涵盖。在中国半封建半殖民的历史背景下，近代海关的 业务范围非常庞杂，不但管理海关 自身业务，而且旁及中国当时社会生活的各个领域。因此海关史的 研究杂糅近代中国财政史、对外贸易史、港务史、洋务史和中外关系史等专门学科。正是由于近代中国 海关的这种特殊性和复杂性，长期以来一直是中国近代史研究的重要 问题之一，得到中外学者的广泛 关注 。 中国近代海关是最早采用西方管理体制进行运作的政府机构，管理体制以外籍税务司制度为核 心，在组织机构、人事管理和制度约束机制等方面独具特征。 一 、 中国近代新式海关的建立 清康熙二十三年 (1684)，康熙下达开海令：“今海内一统，海宇宁谧，无论满汉人等一体，令出海贸 易，以彰富庶之治，得旨允行。”②康熙二十四年 (1685)，清政府先后在厦门设闽海关、宁波设浙海关、广 州设粤海关、上海设江海关。各关设置一名海关监督，由户部奏派，为海关的最高官员，管理四口的进 出口贸易。清初 四关的设置标志着 中国古代市舶贸易制度的结束和海关制度的开始 。四口的海关税 则由“监督酌量增减定例”，③ 实行定额制度(即包税制)，规定各关的年度税收定额，由各关监督上缴户 部，多奖少补。这一数额的征收依据是各海关官员的申报。申报数额大概只相当于其征课总额的 40％。一般情况下，清政府只能收到征税总额 的 10％。 ① 赵林如编：《市场经济学大辞典》，经济科学出版社1999年版，第574负。 ② 皇《朝政典类纂》卷117，《市易》5，《藩部瓦市》．． ③ 《(清)皇朝文献通考》卷26，《征榷》1，康“熙23年条”。 维普资讯 中国近代海关行政制度研究(1854—1869年) 道光二十二年(1842)，战败的清政府与英国订立 《江宁条约》。条约规定开放广州、厦门、福州、宁 波、上海五 口为通商 口岸，各缔约国在各个 口岸设置领事，管理本国商品的出入 口税 。海关税收经领事 征收转交中国政府 。清朝政府在各 口岸设立贸易管理官员。但这种官员并非专任 ，而是 由地方官或海 关监督兼任。比如：广州 由粤海关监督担任，福州、厦门由福州将军兼任，宁波由宁绍台道台兼任，上海 由苏松太道台兼任。咸丰元年 (1851)，清政府下令废止由西方人征税 的制度 ，由清政府派员直接征收。 进出口贸易管理权乃一主权国家的主权体现。然而，清政府的海关体制不但存在着 “制度上”的弊 端，而且存在着 “技术上”的缺陷。前者表现在清朝官员经常勾结外商、收受贿赂、私定税率 ，造成海关 税收制度混乱不堪，私弊盛行。后者表现在清朝官员近代外贸知识和税务知识的严重缺乏。 然而，内忧外患的清政府根本无心也无力对海关的管理体制进行改造，在 “条约 口岸”的历史背景 下，中国海关的近代化注定要有外国人来解决。 在太平天国起义的背景下，咸丰三年(1853)9月 7日，上海小刀会突然起事，县令袁祖德被杀，兵备 道吴健彰逃到租界