法治框架内的中央与地方关系.pdf

■政府改革 Politics 法治框架内的中央与地方关系 文／ 辛向阳 近年来，中央与地方关系在完善社会主义市场经济的进 中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排；或 程中出现了一些新问题，非常值得我们给予高度关注。 者利用中央政府的授权，在满足自身利益最大化的限度内，理 解和贯彻上级要求实施的制度规则。 中央与地方关系上出现的新问题 这在本轮经济过热中有非常明显的表现。地方政府和中 央政府对经济形势的判断差别很大，由于此种不同，我们看 ．铁本事件是分利化改革中中央与地方关系缺乏制度化建1 到，2003年上半年，中央政府主导的固定资产投资额同比下 构的悲剧 降了7.7%，而地方政府的投资额却增长了41.5%。正是地方 2004年3月，国务院对江苏铁本事件进行了严厉的处理。 和企业联手，对中央的三令五申置若罔闻，“大干快上”，造 这一方面反映了中央在维护宏观调控的严肃性和权威性，以 成了目前投资的快速增长。为抑制过快的投资增长，2003年 及政令统一方面的坚定决心；另一方面，从这一事件牵涉部 下半年以来，中央采取了多种市场化手段，但效果不甚明显， 门之广、受处理人员之多，以及其经济、环境等资源损失上 2004年第一季度投资增长再创新高。为此，中央不得不采取 来看，它不仅是一起典型的地方政府及有关部门严重失职违 了行政手段，对那些敢于顶风作案的企业和地方官员痛下杀 规、企业涉嫌违法犯罪的重大案件，更反映了一个深层和复 手，铁本事件就是一个例子，同时，它也说明现在的宏观调 杂的问题，即如何正视和处理市场经济条件下的中央与地方 控难度比过去更大。 关系，以及合理配置纵向的行政权力，从而避免发生类似悲 铁本事件的出现，固然与地方政府的自利行为有关，但 剧的问题。 在不可能回归计划经济体制的中央绝对集权的现实面前，我 市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的 们恐怕更应考虑：是哪些缺失，使本应发挥作用的中央宏观 配置资源的权力，地方政府开始成为相对独立的行为主体和 经济调控导致失效而不得不诉诸行政措施，并最终导致社会 利益主体。在追求利润的激励下，各地方想方设法、因地制 损失惨重的悲剧？面对中央与地方的利益多元格局，应建立 宜地发展经济，推进改革，形成了八仙过海、各显神通的局 怎样的法科制度框架，保证利益协调与多赢？ 面。可以说，中国经济连续26年的高增长，与地方政府的这 ．宏观调控成为中央与地方博弈的拉锯战，2 地方的拉力明 种作用是分不开的。但是，分利化改革与市场经济的发展，也 显增大，呈现出疏离（alienation）的态势 增强了地方与中央的博弈能力。由于中央政府与地方政府效 2004年宏观调控重拳之下，中央和地方的关系成了一个 用函数并不总是一致的，地方政府有实现独立利益最大化的 敏感话题。中国人民银行行长周小川在上海国际会议中心的 冲动，且独立化程度越高，权威扩散的可能性就越大。在这 “中国金融国际年会”上将这层关系坦白说穿。他说：“为什 种利益多元化的情况下，地方为了本地的利益经常会对中央 么资金吃紧之声喊成一片？这涉及到中央和地方的关系问题， 政策贯彻不力或是对其执行大打折扣。其直接后果便是弱化 中央与地方的关系很多时候是个博弈，甚至一些数字如何报、 了中央政府的权威，与此形成连锁反应的则是等级制的松动， 如何统计及使用都有这样一个关系。对于流动资金紧，各人 即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则，演变为双向依 会引用不同的数字，这就是GAME。何止是金融问题，在很 存的委托代理关系。地方政府充分利用自己的“代理资源”与 多方面中央和地方的关系都是一个博弈。这让人想起前不久 《中国改革》