上海市城保.pdf

上海市城保、镇保和综保的历史渊源和实施现状 张国超 摘 要：出于解决不同从业人员的社会保险需求问题的客观需要，目前全国很多地方因地制 宜地制定了各具地方特色的不同社会保险制度。不同的保险制度之间相对独立，各自封闭运 行。这种因劳动者体制身份差异而设置不同保险计划的做法，对于解决因传统单一体制的狭 隘和局限性而将大量体制外劳动者置于城镇职工基本社会保险制度之外的问题，开创了一条 新的思路。但随着工业化、城市化的进一步加快，我国劳动就业结构也相应发生了较大的变 化，劳动力市场走向统一将不可避免。这就要求有一个相对统一的、能够面向所有劳动者的 社会保险制度体系。而当下各地因劳动者体制身份差异所设计的有差别、分立式的社会保险 显然不能适应经济社会发展的需求。 因此，变革现行社会保险制度结构，建立覆盖各类从业人员的社会保险体系，成为我国 社会保险制度改革当前面临的最主要任务。基于可持续发展和稳定性考虑，制度变革既要着 眼长远，又要立足现实，既要考虑在现行制度框架下增强不同保险体系的重叠程度，以提高 现行制度之间的兼容性；同时又要筹划在制度设计上如何统筹考虑各类从业人员在不同社会 保险体系下的转换与选择，为不同险种间的关系衔接预留通道，以适应劳动力市场的变化。 本文认为，实现体制分立式保险体系向统筹整合的复合式社会保险模式转换，关键在于重构 社会保险设计依据和分类标准，创新不同社会保险体系之间的转接机制。 关键词：社会保险 制度衔接和兼容 历史渊源 实施现状 随着将来农保的逐步淡出，上海市的社会保险体系总体上分为三块：城镇职工社会保险 （以下简称城保）、小城镇社会保险（以下简称镇保）和外来从业人员综合保险（以下简称 综保）。尽管就现阶段而言，这种三块分立模式初步满足了不同群体的社会保险需求，但随 着城市化的发展、产业结构的进一步调整和户籍制度改革的进一步推进，这种三块分治的模 式在对社会成员进行社会保险的时候，出现了很多弊端，这些弊端主要是从现在社会保险的 实施中体现出来的。 因此，在现阶段，积极探索如何上海市社会保险的改革，将有助于进一步完善上海社会 保障制度，推进上海社会保险体制的前瞻性改革和可持续发展，有效地降低未来转制所造成 的成本，使上海率先在全国建立起在新型的社会保险制度体系。下面主要对国内外现在社会 保险的研究状况进行相关的分析和评述： 国外社会保障学界对于西方工业化国家“国民普遍保险”的研究，主要着眼于这种“普 遍保险”推进的方式。如 Andersen 等人的研究表明，为了既能覆盖更多的人群，又能提供 不同层次的社会保险需求，工业化国家往往采取设立多层次社会保险项目的做法（Esping Andersen，1990）。之所以因不同群体而分设不同类型的保险项目，研究者认为这是基于不 同群体之间一般有着不同的需求、以及不同职业群体面对的风险内容存在差异的考虑 （Baldwin，1990）。但这种层次复杂、互相分立式的保险模式并非完美无缺。田多英范通过 对德国和日本国民年金制度的比较研究认为，分立式保险体制极易造成体制间的差距拉大 (Tada Hicedori，2005)。此外，大量研究证实，在大多数建立了社会保障制度的国家，都 存在数量十分庞大的被排除在正式社会保障体制之外的群体（Bailey，1997；Ginneke，1999 ； Kim，2005）。在解决这一问题的途径上，研究者认为，一方面需要政府承担最终责任，对低 收入者实施参保费补贴；另一方面则需要制度变革，保证不同职业群体在保险方案的选择上 有更大的自由空间（Scharpf，1997；Van Oorshot，2000）。 国内在这方面的研究则主要着眼于如何推进不同社会保险体系之间的转接，实现城乡社 会保险制度一体化建构。早在上世纪 90 年代初，研究人员即已注意到城乡分割的社会保障 体系，对于农村剩余劳动力的流动与市场经济的发展有着较明显的负面影响（桂世勋，1994）。 尤其针对那些已经进入城市就业的农民工和小城镇职工而言，由于他们所面临的风险结构已 发生变化。如果现行社会风险防范机制长期将他们拒之于门外，实际上阻碍了城市化、工业 化、城乡一体化和产业结构调整的进程（李迎生，2001）。尽管目前各地已陆续制定了专门 面向流动性从