农村社会保障研究的新进展.PDF

农村社会保障研究的新进展 ——关于农村社会保障制度改革的目标模式与推进策略的新思路 李迎生 （中国人民大学教育部人文社会科学百所重点研究基地社会学理论与方法研究中心、社会学系，北京 100872 ） 摘要：我国社会保障制度存在着城乡二元化现象，农村社会保障和城市相比处于非常不利的位置，是我国 农村社会保障制度建设中长期存在的一个问题。本文分析了我国农村社会保障制度与城市社会保障制度实 现衔接的重要意义，并对农村社会保障制度改革的目标模式、具体设计和推进策略进行了构想和论述。 关键词：社会保障制度；农村社会保障制度改革 中图分类号：C913 文献标识码： A 一、农村社会保障制度建设中长期存在的一个问题 建国以来，国家对农村社会保障制度建设的关注严重不足，我国社会保障制度存在着城 乡二元化现象，农村社会保障和城市相比处于非常不利的位置，是我国农村社会保障制度建 设中长期存在的一个问题。 新中国成立以后，特别是农村集体化以后，传统的家庭保障模式已不能适应形势发展的 需要，而当时的条件又不允许在农村也实行像城市那样的项目齐全、标准较高的社会保障制 度[1] 。在这种情况下，为保障广大农民的生存安全，农村社会保障必须另辟蹊径。在党和政 府的领导下，我国在农村逐步实行了独具特色的五保供养制度、合作医疗制度、救灾救济制 度、就业保障制度等，形成了国家（集体）保障和家庭保障相结合的农村社会保障制度模式， 在特定时期、一定程度上保障了农民的生存安全。同时，上述制度在特定时期，维持了农村 社会的稳定，避免了农村人口向城市的盲目流动，确保了中国传统工业化战略的顺利推进。 当然，计划经济下的农村社会保障其弊端也是非常明显的。它的制度化水平较低，且所提供 的是一种低水平、不牢靠的保障。它更缺乏明确的指导思想、目标定位和推进措施。尤其是， 它局限于农村范围内讨论农民的生存保障问题，未能与城市结合起来、动态地考虑农村社会 保障问题，造成农村社会保障与城市的差距日益扩大，与世界社会保障体系变迁过程中的城 乡整合趋势出现了严重的、罕见的背离。 1978 年中共第十一届三中全会以后开始实行的改革开放政策，促进了我国的经济快速 发展与社会结构的急剧变迁，也提出了改革与重构原有的社会保障体系的必要。二十世纪八 十年代中后期伴随着经济体制改革的深入，进行了一些有益的探索。1992 年中共十四大确 定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并于次年召开的十四届三中全会 上把改革与完善社会保障制度作为建立社会主义市场经济体制的关键环节加以强调以后，社 会保障体系的建设与改革成为我国社会改革事业中的一项热点。我国社会保障制度的改革、 特别是城市企业职工社会保险制度的改革，业已取得了明显的进步：企业职工养老、医疗保 险确立实行社会统筹与个人账户相结合的制度，将国家、企业与个人的责任结合在一起，养 老保险到 2000 年实行省级统筹，并逐步过渡到全国统筹；建立了失业保险制度，养老、医 疗、失业保险的覆盖面将逐步扩大到城市全体劳动者等等。 毫无疑问，我国社会保障制度的改革业已取得巨大的成就，但在城乡之间依然存在严重 的不平衡。在农村，民政部在各地试点的基础上，于 1992 年推出《县级农村社会养老保险 基本方案》（试行），开始推进社会养老保险事业，但由于缺乏国家的强有力支持，到上个世 纪末已陷于停顿。农村医疗保障、社会救助、最低生活保障等等，都缺乏明确的制度规范， 城乡二元化倾向明显。总之，已有的社会保障体系的改革依然是在“城乡有别”的前提下进 行的。即便是伴随城乡分割政策的松动而出现的乡镇企业职工和城市农民工，依然未能成为 城市社会保障体系的覆盖对象，和国际趋势严重背离，使对农村社会保障的规范化改革更加 困难。 二、农村社会保障制度应当逐步实现与城市的衔接 （一）农村社会保障制度与城市社会保障制度实现衔接有利于实现社会公平与社会公正 中国工业化是通过内部积累开始起步和推进的，其中农业是提供积累的主要部门。据统 计，从上个世纪五十年代到改革前的 1978 年，农业部门为国家工业化提供的资金约为 4500 亿元[2] 。依靠这笔资金，加上城市工商业的内部积累及对城市职工实行低工资制而间接吸收 的积累等，国家得以不断地增加对工业的投资。改革以来，国家通过上述方式吸收农业积累 有增无减。 我们没有忘记城市职工同