应该认真对待我国的不动产规划(关 涛).doc

应该认真对待我国的不动产规划 关 涛 烟台大学 教授 上传时间:2007-5-21 关键词: 不动产/规划/规范 内容提要: 执行不动产规划是保障土地资源可持续利用的前提，我国目前土地资源的浪费是未能有效执行不动产规划的结果，对此既有体制原因，也有法律原因。将不动产规划提升为具有法律性质的规范，以及将执行不动产规划作为施政要求，无疑是解决问题的重要途径。社会民众和立法机关的参与必将增强制定不动产规划的公正性和执行不动产规划的强制性。 不动产是财产法的核心，在社会主义市场经济条件下，从民法学角度强调不动产利用中的私法自治原则无疑是非常重要的，而私法自治与国家强制在现代财产法中是对立统一的，国家强制在不动产利用中的基本形式是对不动产规划的执行，以体现不动产利用的公益目的。执行不动产规划在我们社会主义国家本来应该是不成问题的，但令人遗憾的是，我国的不动产规划未能得到有效的执行，造成国土资源的极大浪费，还伴随产生了一系列的环境问题。根据我国“十五规划”的指标要求，确保到２００５年全国耕地面积不低于１２８００万公顷，然而，刚刚发布的国民经济和社会发展统计公报显示，２００５年中国净减少耕地３６．２万公顷，全国耕地面积约为１２２００万公顷。如果这种情况持续下去，那么我国对不动产的利用必将失去控制，使国民经济出现无可挽回的巨大损失，因此，我国的财产法制度也应该强调执行不动产规划的重要性，否则其实际价值是令人怀疑的。 一、不动产规划是科学配置国土资源的基本规范 不动产规划是一个上位的概念，又称国土规划，学者们一般认为国土规划是指在预测土地利用结构的基础上配置各种用地的综合性活动[1](P359-366)，本文认为国地规划是对各种不同用途的土地进行科学配置后形成的用地规范，《土地管理法》第4条第4款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”不动产规划是由总体规划、详细规划、区域规划、专业规划、上级规划和下级规划组成的有机整体。因不动产规划是建立在土地调查和土地统计的基础之上的，根据我国《土地管理法》第28条规定的土地调查、第29条规定的土地统计和第30条规定的土地利用状况监测，不动产规划的制定是一项复杂的科研行为，故本文称不动产规划为科学配置的结果。我国与其他国家一样实行土地用途管制，土地规划主要确定土地用途。根据《土地管理法》第19条第3项的规定，编制土地利用总体规划时应该统筹安排各类、各区域用地。该法第20条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”所谓土地利用区是指县级和乡（镇）土地利用总体规划根据需要划定的基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等。依照该法第4条第2款的规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。 土地利用总体规划分全国、省、市、县、乡（镇）五级，采取自上而下、上下结合的方式编制。《土地管理法》第18条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”《土地管理法实施条例》第11条规定：“乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告的内容应当包括：（一）规划目标；（二）规划期限；（三）规划范围；（四）地块用途；（五）批准机关和批准日期。”《土地管理法》第21条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（ 镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”这种自上而下的编制方式，也可以准确反映全国土地规划纲要的要求。 土地规划的执行以土地利用年度计划的执行为保障，《土地管理法》第24条规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”根据《土