效率机制还是合法性机制发达国家聘任制公务员改革的比较.PDF

效率机制还是合法性机制 ：发达国家聘任制公务员改革的比较分析 效率机制还是合法性机制： 发达国家聘任制公务员改革的比较分析 ——兼论中国聘任制公务员范围的选择 魏 姝 内容提要 中国公务员聘任制改革试点中一个比较有争议的问题是聘任制公务员的实施范围问 题。各主要发达国家聘任制公务员的范围和规模也差异很大。运用组织行为学中两个相互竞争的理论流 派——理性选择理论和制度学派，通过对各发达国家政府规模、政治价值观等变量与其聘任制公务员范围 大小之间的相关性分析发现，各国在选择确定其聘任制公务员范围时更多地体现出了制度学派所主张的合 法性机制而不是理性选择学派所主张的效率机制，即一个国家的主流政治价值观如果更多地体现出“亲市 场”而不是“亲政府”的特点，那么其采用大范围型聘任制公务员的可能性越大。循着这种逻辑，中国的聘任 制改革无疑应当选择小范围型的聘任制公务员作为目标。 关键词 聘任制公务员 范围 改革 效率机制 合法性机制 魏 姝，南京大学政府管理学院教授 210023 2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》第95条规定：机关根据工作需要，经省级 以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。十年过去了，公务 员聘任制仍然处于试点阶段而未能真正建立起来。这其中一个比较有争议的问题就是聘任制公务 员的实施范围问题。2007年深圳市和上海市浦东新区开展了公务员聘任制试点工作。2011年2 月，《聘任制公务员管理试点办法》颁布实施后，聘任制试点扩大到全国。综观包括上海浦东和深圳 的各地试点情况可以发现，关于聘任制公务员的范围，各地的实践中出现了截然不同的做法。深圳 实行的是所有新录用的行政机关公务员全部实行聘任制，而以上海浦东为代表的多数地区则将聘 任制限于极少数的高端专业技术岗位，“四川、辽宁等地试点中除专业性较强的职位外，还开展个别 [1] 辅助性职位的招聘”。国家人社部则对各地的差异化探索表现出开放的态度。那么聘任制公务员 的合理边界和范围应该是什么？应该如何作出选择？选择时要考虑哪些因素？这是正式建立公务 本文为国家社会科学基金项目“党政干部分类管理制度研究”（编号：10BZZ018）资助项目。 [1]张宏伟：《公务员聘任制的实践探索与制度建构》，〔北京〕《中国行政管理》2014年第2期。 · ·2017/3江苏社会科学 114 政治学与行政学研究 员聘任制首先要回答的问题。 目前学术界对中国聘任制公务员的研究很少涉及到这方面的问题，而更多地是从实施公务员 聘任制的意义和价值、中国公务员聘任制的“现状-问题-对策”等角度来展开讨论的，如“从政府雇 [1] [2] 员制到公务员聘任制”、“公务员聘任制的实践探索与制度建构”。有少数学者专门讨论过聘任制 [3] 公务员的范围问题，如“公务员聘任制度边界研究”、“从特别权力关系到劳动关系——行政公务员 [4] 全员聘任制改革的理论证成”等。有意思的是，在为数不多的关于聘任制公务员范围问题的研究 [5] 中，学者们的主张也是截然相反的。王春业认为应当实行行政公务员全员聘任制 ，而赵玎认为“我 国公务员聘任制的范围应当狭窄些，限于中短期项目、完成突发、临时的工作任务以及必要的专门 [6] 技术人才的雇佣”。从论证的逻辑来看，前者主要是从特别权力关系理论到劳动关系理论的演变 趋势来论证全员聘任制的必然性，后者则主要从常任制和聘任制各自的优缺点、中国政府失灵的表 现和根源与西方国家不同等角度来论证中国不宜选择大范围型的公务员聘任制，当然更不能全员 聘任。规范化的、必然性的分析固然可以为中国聘任制改革指明未来的方向，但是却无