参与式治理视角下我国教育政策制定变革.doc

参与式治理视角下我国教育政策制定的变革 　　作者简介：贺江群，华南师范大学公共管理学院博士研究生，广东外语外贸大学讲师；胡中锋，华南师范大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师。（广州/510006） 摘要：社会民众参与公共决策是推进政策民主化、科学化的不可或缺环节。根据参与式治理内涵要求，政府应扩大社会民众参与教育政策制定；赋予基层政府教育行政人员的自主决策权；充分尊重和平等对待教育政策参与主体的利益表达；高度重视第三部门在教育政策制定中的中介作用。实现教育政策的参与式治理，需要健全教育决策信息公开制度；健全教育决策专家咨询制度；完善教育政策民主协商制度；支持教育利益组织化制度 关键词：参与式治理；政策制定；利益表达；对话沟通 教育政策是现代国家管理教育、实现教育目标的重要工具，国家治理的现代化必然要求公共政策活动的现代化。政策制定作为政策过程的初始阶段和政策科学的核心议题，制定一项科学而合理的教育政策，是保障教育政策高效执行的基础。随着现代民主理论的演进，参与式治理作为一种现代公共管理模式日益引起世界诸多国家的高度重视，并得到西方发达国家的广泛应用。将参与式治理作为一种公共政策分析框架，为检视当前我国教育政策制定中存在的问题及改进路径提供了有力的视角和参考 一、参与式治理的内涵特征 参与式治理主要起源于西方社会对长期以来公共行政范式的反思和批判。20世纪70年代以来，随着社会公共事务的复杂化，传统的代议制民主决策机制的瑕疵愈来愈突出。在现实公共决策中，人们发现政府制定的政策往往只反映了少数精英或利益集团的利益和价值取向，而未考虑多数群众尤其是弱势群体的利益。在这一背景下，20世纪80年代起西方发达国家开始探索将市场机制和管理主义引入公共行政，并引发了影响长远的新公共管理运动和公共行政的范式转换。综合西方学者研究成果，可将参与式治理界定为：与某一政策议题存在密切利害关联的个人或组织共同参与决策、调配资源、共同治理的决策过程。其概念具有以下四个方面的典型特征 第一，强调参与管理。参与式治理，其突出特点是注重参与。就最简单的层次来讲，所谓参与式指员工对有关工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。[1]在参与式治理者看来，尽管政府领导是社会公共政策活动的主要组织者和责任承担者，但可以肯定的是绝不是政策活动的唯一主体。一项理性、合法的政策，应该是全体组织成员共同参与构建的结果。传统的政策决策模式中存在的一个明显缺陷是忽视了组织成员参与决策的能力和才华。多数主张参与管理的研究认为，组织成员并不是消极沉默的政策木偶，事实上他们渴望在政策制定过程中拥有一席之地，以表达自己的观点和维护自身的利益。如果他们有机会能够在与自身密切相关的议题上独立决策，他们愿意投入足够的时间和精力到组织当中。在参与式治理中，参与不仅是自身的目的，同时也在社会群体中分享资源、权力和责任，是政治资源的整合和系统转型的过程。[2]让社会中的每个公民或相关组织，尤其是社会较低阶层和弱势民众介入和参与决策，是防止政策决策结果偏颇的有效方法 第二，强调基层官员自主权。在不少人的观念中，政策是由高层制定，并自上而下地传递。换言之，在政策形成过程中，决策重点集中在政府的权威人物上，即政府部门的主要领导等等。而政策目标的实现、政策的执行则主要由基层官员担当。与这种从“垂直”维度理解政策的观点不同，参与式治理侧重从“水平”的维度理解政策。参与式治理倡导者认为，基层官员是整个组织有效运作的核心，他们与公众接触的时间多、交流的程度深、管理的历炼丰富，最了解公共服务和管理对象的现实行为特征、公共利益追求，通过组织开发基层官员的潜能可以提高组织绩效。基层官员身在社会公共事务管理的第一线，是政策理想转为政策实践的终端操作者，他们对政策的认识和理解是否到位很大程度上决定了政策实施的成功与失败。因此，有效的政策执行决定于基层官僚或地方执行机关的裁决权，而非科层结构的指挥命令系统 第三，强调对话式民主。在民主管理运行上，世界发达国家普遍采用的同时也是最为简单的形式是公民投票，即采取让公众直接投票的方式决定政策议题及政策举措。然而，这种表面看似允许公众在“是”或“否”的选项上自由抉择，实质上具有极大的约束性，其选择空间已完全在精英阶层勾画的框架内，最大的不足是公众只是在最终决策结果的选择，对政策议题的来由、决策结果的产生缺乏了解。针对上述不足，有研究者提出了对话式民主的概念，其隐喻的内涵是代议制民主制度在转达公众对政策的期望上并不完善。因此，按照这种观点，不论是在问题的确立上、问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。[4]进一步而言，在政策的公开讨论过程中，所有意见都具有同样的价值，为了寻求社会中的真知灼见，各种不同的观点都应该