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基层土地管理错位与服务缺位探源 　　摘要：基于对宅基地价值与功能的不同预期，普通农村的农民“违建”具有不同于征拆区农村的发生逻辑。当前宅基地管理政策聚焦于征拆区农村的“违建”治理，并体现为强化行政管理权和弱化集体所有权的管理思路，忽视和压制了普通农村大多数农民正当的宅基地使用权要求，宅基地管理逐渐脱嵌于村庄社会。管理错位和服务缺位造成对农民建房法律空间与物理空间的双重挤压，这是农民“违建”持续发生的制度根源。加强基层组织建设，积极回应和引导农民的宅基地使用权需求，以服务再造管理，是破解基层土地管理困境的根本之道 关键词：基层土地管理；服务缺位；管理错位；违建宅基地 中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0014-07 一、问题的提出 进入21世纪以来，面对快速城市化过程中的农村土地占用，国家土地管理政策逐渐收紧，以控制建设用地利用规模，提高建设用地利用效率，尽可能保护耕地。农村宅基地属于集体建设用地，因而与国有建设用地一并纳入“建设用地”的范畴。对宅基地管理的强化主要表现为土地用途管制制度的实行和基层土地管理权的上收，农村土地行政管理主体逐渐上移，基层土地管理权能渐趋弱化。但笔者在多地农村调研发现，伴随着政府管理的强化，农民违规建房的现象仍然屡见不鲜，笔者在中西部地区的国土所调研发现，由于农村违建点多、面广，难以有效甄别及时处置，农民“违建”几乎处于“失控”状态。在这个意义上，农民“违建”似乎成为了国家强化土地管理权的“意外后果”和基层土地管理的敏感地带与空白地带 根据违法主体的不同，可以区分出两种类型的土地违法，即政府违法和个人违法。在中国土地违法现象中，由于土地财政的刺激和监管体制的局限，地方政府的土地违法行为受到了较多关注[1，2]。国土资源部2013年的数据显示，在发现违法用地结构中，个人土地违法面积虽然只占23%，但违法案件件数却达到68%。农民是个人土地违法的重要主体，个人土地违法具有涉及主体众多、分布广泛的特征。目前，农民土地违法行为的发生原因主要有如下三种解释：（1）城市化的扩张强化了农民对于土地的权利意识，并激发了农民通过宅基地参与土地增值收益分配的预期，农民“违建”因而是利益诱导的后果和利益博弈的方式[3]；（2）土地规划和土地管理不到位，导致乱占耕地、一户多宅等现象的出现[4]；（3）地方政府的执法体制和“拆违”机制是“违建”现象难以根除和扭转的重要原因，“运动式执法”和“选择性执法”导致了土地执法中的摇摆现象[5]。上述观点从不同的方面初步解释了当前农村宅基地秩序混乱的原因，但未能解释21世纪以来土地行政管理权强化之后农民“违建”不减反增乃至失控的原因，也未能区分普通农村与征拆区农村农民“违建”发生逻辑的差异 本研究试图从农村土地管理权强化的制度目标与实际效果之间的“落差”入手，检视普通农村农民“违建”失控的缘由。笔者认为，当前管理错位和服务缺位的宅基地管理路径是普通农村农民“违建”发生的结构性原因，这意味着土地行政管理权强化与农民“违建”存在必然性关联：土地违法的普遍性极大地挑战和冲击了现有的基层土地管理体制，并构成土地管理权强化的重要诱因，但土地管理权的强化和上收却导致了特定“违建”类型的生成，从而形成一个恶性循环。如何打破这个循环，从而化解当前基层土地管理工作的难题，无疑具有重大现实意义 二、管理错位：农民“违建”的类型偏差 农民“违建”主要指农民建房未经审批，出现乱占耕地、一户多宅和面积超标等情况。基于宅基地属性与价值的差异，可将农民“违建”进一步区分为征拆区农村的“违建”行为和普通农村的“违建”行为 （一）征拆区农村的“违建” 按照《土地管理法》规定，宅基地属于村集体分配给农民使用的保障性用地，即满足居住、生活和农业生产的需要，因而主要具有使用价值。宅基地的集体建设用地属性与城市国有建设用地存在本质的差异。然而，征拆区农村的宅基地因附着了大量的利益，农民为了伸张更多利益而产生了强烈的“违建”动力和大量的“违建”事实。随着城市化的平面推进，城郊村农民的宅基地具有分享城市级差地租的可能性，农民“种房子”的投机行为颇为常见，由此形成与地方政府的利益博弈 因此，在征拆区农村，特定的区位条件赋予宅基地财产性价值，宅基地的物权属性强化，并遮蔽和消解了宅基地的福利和保障属性，农民因而具有“违建”的天然动力。某种程度上看，征拆区农村的农民“违建”与地方政府的土地违法具有“一体两面”的特征：二者均试图突破农村土地的权属规定与用途管制，绕开城乡二元结构的限制，实现“以地生财”的目标。这就冲击了国家关于集体建设用地与国有建设用地性质的差别化规定，侵蚀了土地的宪法秩序 （二）普通农村的“违建” 普通农村的“