巡按制度罢废与清代地方监察的缺失.pdf

圄 家 仟 政 学 院 学 报 2015．4 法 治 政 府 隆 设 巡按制度罢废与清代地方监察的缺失 林 乾 (中国政法大学 ，北京 102249) [摘 要]顺治末年 ，清代废除沿 自明朝的巡按御史制度 ，将 中央监察地方的权力交给总督、巡抚 。 这不但打破 了历代行之有效的监察与行政并重的权力平衡体制 ，在封疆大吏权力高度集 中的同时，进而 使得 中央对地方最高官员的监察处于制度性缺失的状态。这是清代 中叶社会危机 的重要诱 因。 [关键词]清代巡按 ；地方监察 ；社会危机 [中图分类号]D929 [文献标识码]A [文章编号]1008—9314 (2015)04—0088—05 古代中国非常注重维系行政与监察的权力平 于洪武十年派御史巡按地方，永乐元年成为定制。 衡，这是封建王朝得以长治久安的重要制度性因素。 终明一代，巡按成为察吏安民、监察地方的重要制 顺治十八年，清朝废除了沿 自明代的巡按御史制度， 度。当临时差遣性质的总督、巡抚 自嘉靖时期逐渐演 地方权力平衡的架构被打破，总督、巡抚权力扩张的 化成地方长官，使地方三司分权体制成为集权后 ， 同时，监察制度严重缺失。康雍乾时期，屡有臣僚奏 巡按制度对地方的纠劾、监督，就显得尤为重要。 请恢复巡按制度。清廷通过扩大密折制在地方官中的 概况言之，巡按制度有三大特点，而内外相维、 使用范围；在浙江、福建等问题 “多发”省份派遣 以小制大是其首要特点。巡按官职七品，但权力极 巡察官等措施，试图弥补巡按御史废除后地方大吏监 大， “代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察， 察缺失的负面影响。伴随乾纲独揽的 “盛世”三帝 举劾尤专，大事奏裁，小事立断” 。巡按具有举劾 的谢幕，监察缺失的制度性病灶在嘉道时期充分暴 官吏、司法审断、整饬风俗等多重职能。 巡按御史 露，并成为 “清朝中衰”的重要诱因。 品级虽低，但序列三司之上，地方长官全在其监察之 列，这是汉代刺史以卑临尊、大小相维之制的重塑。 一 、 巡按制度的职能与特点 清人赵翼肯定地说，明代设巡按御史，以七品官弹劾 督抚以下，“盖取其官轻而权重。官轻则爱惜身家之 为防止地方权力失范，自郡县制度在全国推行 念轻，而权重则整饬吏治之威重。” 后，历代王朝高度重视对地方权力的约束及监督。秦 其次，巡按御史一年一代，以中央监察官监督久 朝派御史监郡，汉代相沿不改，武帝时又派刺史以六 任的地方官。御史按临地方，性质属于 “出差”，得 条巡察郡国。但唐代以前，中央监察官经常向地方官 其选者须 “识量端弘，才行老成”的进士出身。履 演化，使得权力的天平不断向地方倾斜，这也是中央 行具体职责，由都察院发给 “勘合”载明。一年差 集权屡遭破坏、地方尾大不掉的重要原因。 满受代，“备开接管已、未完勘合件数，具呈本 (都 唐玄宗于天宝五年，命礼部尚书席豫等分道巡按 察)院查考。”敦促地方三司事宜，也有 明确规 天下风俗并黜陟官吏，此即巡按之名所由始。… 明代 定。 清初思想家顾炎武高度肯定这种制度，称守令 [收稿日期]2015—06—23 [作者简介]林乾，中国政法大学法律史学研究院副院长，教授，博士生导师，历史学博士。 · 88 · 国 家 行 政 学 院 学 报 2015．4 法 治 政 府 壤 设 之官不可以不久任，而监临之官不可以久任，因为 役、马骡、廪粮草料等项甚多，直省地方频年水旱， “久则情亲而弊生，望轻而法玩，故一年一代之